中国高等教育拨款制度的固有困境及对策

高等教育拨款体制是整个高等教育拨款制度的重中之重，拨款体制的安排直接决定了高等院校经费之主要来源，而“政府－高等院校”之二元结构的体制安排，则明确了政府在整个高等教育经费投入方面的主体地位，但恰恰是这种主体地位不可避免地出现政府行政体制固有弊端之衍射现象，进而形成政府与高等院校之间的领导关系，导致高等院校对于政府投入之依赖和对政府行为之顺从，以致高等院校在某种程度上丧失对自身固有追求的坚守。

（一）“政府－高等院校”之二元结构，难以改变二者之间固有的“领导关系”

我国高等教育拨款体制的基本框架是由财政与计划部门掌握着资金，而教育行政主管部门主要负责高等教育的发展与规划，拨款则是由财政部门拨付给教育主管部门，再由教育主管部门拨付给高等院校。这种拨款方式中间环节较多，资金被截留、权力寻租等问题容易产生。2005年以后，伴随着部门预算与国库集中支付改革的推进，政府拨款开始由财政部门直接向高等院校通过国库支付系统予以拨付，减少了整个拨款工作的中间环节。此种拨款流程虽然使得资金的拨付效率得以提高，但并未使拨款机构的纯官方性质发生任何改变。我国的拨款机构仍然是纯粹的官方性机构，其工作人员也是政府的官员，拨款工作的整个过程都直接会受到政府的干预，是政府“领导”下的拨款而不是政府“指导”意义下的独立运作，从某种程度上来讲拨款几乎属于政府的单方运作。在这种体制运作下，由于整个拨款程序是在政府部门的直接干预及领导下完成的，所以拨款数额的多少往往更取决于政府财政的供给能力，而不是依据社会的有效教育需求，即整个拨款是属于一种供给约束性的资源配置方式，并不是需求约束性的资源配置方式。并且预算的执行也往往缺乏法律意义的约束，使得拨款工作往往成为政府的“单方行为”。^[10]呈现出政府作为调控高等教育发展的主体地位不是被削弱而是包揽一切的局面。^[11]而这种“领导行为”就难免会对高等院校的自主性发展形成阻碍。

高等院校自主发展权就是高等学校或者机构为了保障自身的办学活动能够符合客观规律与自身特点，依法充分享有独立自主的去实现人才培养、科学研究和社会服务三大职能^[12]所必需的一切资格与能力。^[13]大学自主被公认为是大学最基本的特征之一。而大学最引以为自豪的也莫过于它是一个自治机构，可以不受直接的政治性压力与影响，能够在教学与研究上保持自由。^[14]然而，政府和高等院校之间的关系却是十分复杂的。从整个历史发展进程来看，“钟摆原理”最能形象地描述政府干预与大学自主之间的关系，钟摆的指针时而摆向政府，时而摆向大学。在处理与大学的关系方面，政府必须考虑多方面的利益。作为高等教育发展所需资金的提供者，政府必须要保证大学对这些款项的妥善使用；作为整个民主制度最终法治权威的来源，政府须确保大学能够尊重公共政策；作为社会经济发展计划的最大制定者，政府又必须力图使大学能够对社会的发展起到重要的促进作用；作为科学进步的推动者以及民主文化的捍卫者，政府还必须能够保护大学的自治权利不受侵犯。坦诚而言，要扮演好上述角色，确实不易。^[15]但是，当高等院校运转及发展的主要经济来源直接掌握在政府手中时，很难避免政府所强调的等级标准以及对权力与资源追求的特征不会对高等院校的发展形成负面的影响，甚至政府指挥与干预大学的管理及运作的情形也不可避免地会发生。如果政府仍然把高等教育拨款的权力与工作独揽手中，将其视为自己的单方意志的反映与体现，如此，大学对政府的依赖程度则会增强，因为如果高等院校陷入为自身的生存问题所困扰之时，就难免会成为政府的附属。回望当代中国的大学，其更多关注的往往是政府支持程度与眼前的现实需要，而忽略自身历史使命、目标定位的思考。

（二）高等教育拨款财事权分离，拨款工作运行尴尬

“高等教育财事权是否统一”是指高等教育的资源分配与高等教育的发展规划是否能够一致。财事权能否统一是我国独有的一个财政体制问题，其根本就在于事权的责任负担与财权的可支配能力是否能够保持一致或者协调。

我国的财政性教育经费长期处于一种事权与财权相分离的状态。我国的国家预算按照预算的等级依次可分为类、款、项、目四个等级，虽然国家财政部在1999年将教育事业费升格为“类”级，但教育的基本建设费仍设在“款”级科目中，并且教育经费没有实现预算单列，从而导致我国财政性教育经费长期以来便处于事权与财权相分离的状态。具体则体现在：政府教育行政部门主管教育事业，而财政部门则负责教育事业经费的拨款。政府计划部门负责教育基建的投资，在对预算表格进行汇总归类时，教育财政预算的总额要与文化、科学、卫生等部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级与财政基本建设费预算中的“类”级。因为教育事业费仅仅是属于科教文卫事业费类中的款级，教育基本建设投资则是属于基本建设费类中的社会文教费款级。而国家预算则是首先在类级支出中分配，然后依次在款、项、目级中再进行分配，可以说教育经费仅仅是国家预算中的第二次分配。而由于教育经费预算的等级较低，教育的事权属于教育部门，教育的财权属于财政与计划部门，因此教育的事权与财权呈现出一种相分离的状态。(www.xing528.com)

可见，虽然我国的高等教育财政经费的预算编制、分配、管理及监控都是由政府来做主，但同时各级的教育相关部门之间的财事权又是相互分离的。教育经费的预算编制、拨款及使用管理权一直是归属于财政与计划部门，而作为统管教育事业发展的教育行政主管部门却往往没有参与教育预算编制及经费分配与管理的权力，即使有部门的分配与管理权，其范围也很小。当然，正是由于财政性教育经费的财权、事权不统一以及教育经费预算的等级较低造成了一系列的问题：一是由于编制的主体、依据的标准以及掌握的信息不同，造成了教育经费的预算数量之相对弹性较大而透明度则较低，进而加剧了教育经费需求与供给之间的失衡。二是教育事业的发展与政府针对教育的拨款存在脱节。教育行政主管部门未能实际参与到教育经费的预算制定工作中，也无权统筹管理与直接安排被批准的预算内教育经费，而这明显违背了教育法的有关规定。同时，这也导致了政府有关部门只注重根据财力的大小进行教育预算，而这种预算只能是一种维持性的教育预算而绝非发展性的教育预算，也就使教育经费的支出与教育经费的管理效益难以得到保障。三是教育主管部门无权有效地行使宏观管理权与调控权，这样可能造成教育资源的浪费，也就增加了经费的管理成本。并且在很多情况下高等院校往往是撇开教育部门直接与财政部门打交道，如此便使得教育部门无从知道经费的额度与流向。在这种情况下，教育部门财权相对较小，也就难以有效行使事权，从而不利于教育事业的发展。而高等教育拨款的财事权分离，更可能造成这两个后果：一是财政与计划部门对高等院校在资金消费过程中的监督检查的缺失；二是造成教育部门对高等院校财政拨款权利失却的失望。

（三）拨款体制之二元结构致使信度与效率双重缺乏

根据前面对现行高等教育拨款体制的运行的现状可以看出，整个拨款的操作流程应该说完全是政府之单方行为，受到人为因素的影响较大，而拨款的公正性与透明度自然也就缺乏。政府的此种行为其实质是代替市场而介入微观的经济社会操作中，易产生随意性、低效性及资源的“寻租”行为进而造成权力腐化等弊端。同时，拨款决策如果缺乏大学与社会之共同参与，即把社会公众与高等院校排除在高等教育财政资源配置的过程之外，极易导致拨款与社会效益“需要”之间的脱节。一旦脱节，由于政府与高等院校之间信息的不对称，政府的高等教育预算编制则难以审慎地研究学校的实际经费需求，更难以把有限的资金合理地配置到最有效率和最需要的地区、高等院校及专业中去，因此致使政府的直接经费管理导致高等教育的拨款缺乏实效性。

无论是“政府－高等院校”的二元拨款体制，还是“综合定额+专项补助”的拨款模式，都反映了一个不容忽视的问题：简单粗放。经费分配方式的简单粗糙突出反映在“综合定额专项补助”拨款模式中经费分配依据的单一性方面。而分配依据的单一性会导致一系列弊端：难以体现高等院校之间基于现实成本的公平、缺失对高等院校提高资金使用效率的激励作用、诱发成本上升与高等院校规模的盲目扩张、政府宏观调控效果进一步弱化等。现有的拨款制度虽然对于地区差异、高等院校类别、专业及学位层次的差别等因素予以考虑，但是针对同一类别所属的高等院校采用一种整齐划一的核准标准，还是造成了一种不公平。如“强势的高等院校”往往可以通过“专项补助”进而得到大量的资金，而这些是一般高等院校难以比肩的，而按照综合定额的办法也并未体现出效益至上的价值取向。

拨款体制既缺乏信度又缺乏效率，究其根本原因就是制度设计的不完善。现行拨款体制下缺失与实际情况更加符合的拨款依据，更确切地说就是高等院校的运行成本尚不存在一个统一的核算标准，因此综合定额的确定是比较困难的，从而实际上也就为这种相对“暗箱”的操作方式提供了一定的方便，其实只是一种不得已而为之的权宜之计。所以必须改变这种简单粗放的经费拨款制度，解决新的高教形势下拨款制度的重构，才可收釜底抽薪之效。