中国高等教育拨款体制的演变

我国高等教育财政拨款体制基于我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转型，同样可以划分为计划经济体制下的拨款体制和市场经济体制下的拨款体制两个阶段。^[1]第一阶段是计划经济体制下由中央统一财政和分级管理的阶段（1949～1978年），在此阶段，根据高校行政隶属关系和“条块结合”的高校教育经费管理办法，由中央部委和地方政府制定高等教育发展规划和编制高校教育经费预算，上报中央统一审批后再分别拨付教育经费。第二阶段是市场经济体制下的分级财政和分级管理阶段（1979年至今），在此阶段，中央财政负责部属高校教育经费，地方财政负责地方高校教育经费。从我国高等教育财政拨款体制的演变特征上看，高等教育财政体制从高度集中的国家教育财政体制逐步转变为中央宏观调控，中央政府和地方政府分级负担和管理所属高校教育经费的体制。总体来看，我国高等教育财政体制在不断适应经济体制变化的过程中加强了对高校教育经费需求的保障。^[2]具体而言，高等教育拨款体制的演变又主要体现在教育投入体制的改革和政府间教育支出分担体制的改革。

（一）高等教育投入体制方面的改革

改革开放前，我国高等教育财政体制的安排与我国整体经济发展格局具有一致性，均呈现出一种带有城乡二元化色彩的体制特征。由于当时国家的整个财政体制是在全国范围内实行“统收统支”的政策，而下级政府的财政收支则是由其上级政府并最终均由国家中央财政予以决定，因此虽然在名义上不同类型和级别的高等院校是由不同层级的政府予以举办和负担，然而在事实上则不存在由各级政府分担高等教育经费的问题。在这一财政体制的控制和作用之下，城乡之间的巨大差距主要集中在教育经费和教育机会两个方面，但地区之间及学校内部的群体之间教育经费和教育机会差距则相对较小，从某种程度上讲，整个高等教育财政之公平程度相对而言比较高。^[3]

自1978年改革开放以来，我国的高等教育投入体制发生了重大性的改革，但就总体而言，可以2005年为界将其划分为两个重要时期：第一个时期可以称其为市场力量增强的时期，这一时期以极力拓展高等教育投入渠道为特征，并以解决经费短缺为主要目标；第二个时期可以称其为政府力量增强的时期，这一时期处于对投入渠道的尽力完善阶段，解决高等教育经费短缺与提高高等教育公平双重目标并重。改革开放初期，政府整体的财政资金相对紧张，大幅度增加教育经费显得捉襟见肘，致使高等院校经费出现相对短缺的情形。基于此种情形，通过拓展新的筹资渠道以增加高等教育经费，是整个高等教育财政改革之首要目标。因此，从20世纪80年代初期开始，各级政府均出台了一系列的改革举措以实现增加高等教育经费之目的。在此阶段，国家通过开征教育附加费、创建学费制度等手段增加了高等教育经费之收入。然而，至2000年前后，全国家庭的教育经费负担已经达到了很高的水平。随着高校学费水平的快速提高，又导致一部分家庭尤其是农村家庭难以负担大学教育的成本，进而使得教育公平的目标偏离轨道。在2000年以后，随着我国经济的快速发展，财政收入也实现了高速增长，为增加政府教育投入、减轻家庭教育负担从根本上提供了可能。在此背景下，教育投入体制改革从两个方面予以展开：一方面通过完善针对学生的资助制度进而减轻家庭对于高等教育的负担，以提升整个教育财政公平的高度；另一方面通过大幅度增加政府的高等教育投入，强制实现4%的目标，以提升和保证教育财政的充足性。2010年，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》再次明确提出，“……提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，2012年达到4%”。^[4]

（二）政府间教育支出分担体制方面的改革(www.xing528.com)

改革开放以前，我国实行的是中央集权下“统收统支”的财政体制，尽管形式上实行的是谁办学谁负担的政策，但实际上各级各类教育的财政责任最终都是由中央政府承担。而改革开放后，国家对统收统支的财政体制被改革，各级政府之间的财政收支界限逐渐予以强化，其相互之间以增加本级财政收入减轻本级财政支出责任的相互博弈持续演进。政府间教育经费分担体制的改革，以2000年为界，大致经历了一个支出责任“先下推后上移”的演进过程。^[5]

第一阶段：以强调地方政府负担责任为特征，进而实现教育支出责任的“下推”。改革开放初期进行的财政包干和分成制的财政体制改革，使地方财政收入增长速度要比中央快，而在地方上则是基层政府要比高层政府快。基于此，不仅中央将教育支出责任下推到地方政府，地方高层政府也仿效中央，高层政府为了减轻自身的整体财政支出压力，利用其政策和法律法规制定者和解释者之地位优势，将高等教育经费的支出责任层层下推。而高等教育经费支出责任的过度下推，致使高等教育财政不公平和不充足的问题变得相对突出和严重。^[6]

第二阶段：中央和高层政府增强高等教育转移支付力度，实现高等教育经费支出责任的“上移”。一方面，1994年实施的分税制改革和国家整体经济的快速发展，使得中央和地方高层政府财力大大增强，使其具备了承担更多高等教育财政责任的财力。另一方面，为了减轻农民之高等教育经费负担，中央政府2000年开始在全国推进农村的税费改革，其中一项最重要的内容就是取消农村教育费附加和教育集资。在这一背景下，为了不因税费改革减少基层政府的总体财力，中央和省级政府实施了农村税费改革转移支付，其中高等教育转移支付就是其中的主要部分。基于此，政府高等教育支出责任开始“上移”。除此之外，自2007年开始，中央政府对高等教育学生资助体系进行了完善和扩展，大幅度增加了对特殊学生的资助投入。至2016年，国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，将高等教育确定为中央和地方的共同责任事权和支出责任。经过上述一系列的改革，形成了目前高等教育经费由中央、省和市三级政府共同负担，以省为主的格局。^[7]