除了推行“摊丁入亩”的制度之外，雍正帝还进行了另一项改革——火耗[3]归公。
明清时期，官服向百姓征收赋税普遍以征银为主。百姓所缴的银子由于纳税量不太多，大多以小块的碎银为主，各州县衙府在汇总上缴国库时，要将碎银熔炼成大块的银两。在熔炼过程中所发生的损耗就是所谓的“火耗”。对于这些损耗，官员们自然是不愿意自掏腰包的，于是便要求百姓补足这部分“火耗”，即在应缴税银之外，百姓还要另外多缴一些。
古代银两
然而，对于火耗的征收数目，却并不是那么合理。各州县官吏都借着这个机会趁机捞取钱财，实际征收的远远要比损耗率大得多。由于朝廷没有对火耗的征收标准作出一个明确的规定，而且也无法进行有效监管。到了清康熙后期，这种贪污的行为更加严重起来，各省征收的火耗一般的已达到三四钱，最高的达到七八钱，附加税可以高达正税的70%——80%。这样繁重的赋税，让老百姓苦不堪言。
而雍正帝早就意识到了这个问题的严重性，在他登基之后，便着手整顿起了这个问题。
其实，早在康熙年间，已经有人提出了耗羡部分归公的意见，但由于这样做会影响到官僚集团的利益，必将引起大部分官员的反对，影响朝中稳定，康熙帝并没有批准实行。
雍正元年（1723）五月，湖广总督杨宗仁奏称：现在地方上的公事开销，都是地方上的百姓征收来的。与其这样，不如令州县官员在原有火耗银内节省出二成，交到布政司库房，用作公费之用，此外不许再向百姓征收。
不久后，山西巡抚诺敏就耗羡归公一事再次向雍正皇帝提出书面建议，要求将山西各州县全年所征的火耗统统上缴省里，一部分抵补国库亏空，一部分作为俸禄发给各级官员，以革除地方官员利用职权多征火耗之恶习。
雍正帝在再三斟酌之后，同意了诺敏的奏请，让他先在山西开展试点。经过一段时间的试行之后，山西布政使高成龄向雍正皇帝详细说明了火耗归公的功利，并请求皇帝下令各省按照山西的办法，将一省所征收的税外火耗总额上报中央，年终再发给各官“养廉银”[4]、支付公费，用以倡导廉洁，杜绝贪污之风。
雍正帝听了这个建议之后，虽然觉得很有道理，但是要在全国范围内推行的话，又难免会招来反对之声。他觉得此事绝不可鲁莽行之，得听听大臣们的意见。于是，便命令九卿会议讨论，把各自的意见奏报。
结果，正如雍正帝所料，有很多官员都对这样的制度持反对意见。他们的理由大致有三条：
一、火耗银在历代以来都被认为是州县应得的部分，上级突然出手干涉多有不妥；
二、火耗本来不算正税，现在若要当作正税来征收的话，会给百姓赋税增加之感。
三、这样的制度等于是公开允许州县征收火耗，这就使得属于私征性质的火耗变得合法，更加会助长州县官员的贪婪之心，反而会起到反作用。
内阁的这个奏议发出后，高成龄立即上书表达了自己的不同意见。他对九卿奏议，逐条予以驳斥，并针对当时耗羡滥征的实际情况，讲解了耗羡归公的种种好处。理由充分得当，让雍正帝很是赞赏。
随后，为了保证意见的公允，雍正帝又把问题交给了总理事务的议政王大臣以及九卿、詹事、科道各级官员讨论。讨论的结果是仍有不少人对此持反对意见。但从雍正帝屡次让大臣们复议此事的态度就可看出，他从心底是支持高成龄的。
看到大臣们的意见始终得不到统一，长期争吵下去将于事无益。雍正二年（1724）七月初六日，雍正帝发出上谕，首先批评了官员们的目光短浅，他说：“高成龄提解耗羡一事，前朕曾降谕旨，令尔等平心静气秉公会议，今观尔等所议，亦属平心静气，但所见浅小，与朕意未合。”接着又历数了耗羡归属地方的许多祸害：“耗羡之外，种种馈送，各色繁多，故州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而不愿查参，此从来之积弊所当剔除者也。”随即作出了实行“耗羡归公”政策的决断。(www.xing528.com)
他采纳高成龄的建议说：“与其州县存火耗以养上司，何不让上司拨火耗以养州县。”遂下令从此之后，各省将征收的火耗提解归公，用于发放“养廉银”之用，作为对官员的财政补贴。而且还规定了火耗的征收标准，各省耗羡率一般在10%-15%，不得肆意乱征。
之后，经过6年的推广与监督，火耗归公的制度遍及了全国各个州县。而制度推行之后的好处也逐步显现了出来：
耗羡归公后，由于把各省征收的火耗从过去的暗取变为明收，并规定了数量和用途，大大遏制了康熙末年以来的滥征加派之风，也在一定程度上减轻了农民的负担。同时，还使得地方官员的收支活动直接处于中央财政的监控之下，强化了中央财政的集中统一。
另外，由于朝廷每年都从耗羡中提取相当一部分用来填补国库亏空，从而也确保了国家财政的稳步增长。据统计，康熙末年（1722）的国库结余为800万两，到了雍正末年已经增加到了6000多万两。这与雍正帝实行“摊丁入亩”和“火耗归公”的制度是分不开的。
“养廉银”制度的创始者——高成龄
在上文中我们提到对于推行“火耗归公”的政策，有一个人功不可没，他就是高成龄。
那这个人到底是什么来历，又为何要孜孜不倦地为推行这个制度而努力呢？
高成龄，字笙三，号古愚，梁召村人。康熙三十五年（1696）就考取了举人，但一直都未步入官场，而是以开馆授课为生。直到康熙四十七年（1708）才被授予云南永平县令一职。高成龄一直将清正廉洁、为民做事作为自己为官的标准，因此，从上任的第一天起，他一直都严格约束自己和手下，不断缩减财政开支，对于案件的处理总是公正严明，深得百姓爱戴。
不到一年时间，他就因政绩突出，而升至江西赣州府同知一职。在任5年中，更是兢兢业业，不仅保持着之前的良好作风，同时还举发了不少奸匿，解决了很多积案、疑案。之后，又升任瑞州知府，一样为民所拥戴。人们为了感谢他的政绩，还在他的府衙前树起了写有“三邑福星”、“万家生佛”字样的两面大旗。
浙江巡抚朱轼听说了自己家乡出了这样一位政绩卓著的清官，便上疏朝廷，称高成龄“天下治行第一”，奏请朝廷给予重用。刚刚登基的雍正皇帝也很爱惜人才，很痛快地接受了朱轼的奏荐，将高成龄越级提升为山西按察使。可以说，朱轼是高成龄仕途之路的一大贵人。
在山西按察使任上，为了避免冤假错案的发生，高成龄一直坚持亲自提审案犯，总计平反案狱40余件。此外还提出了六条禁令[5]，使多年以来的积弊在最短时间内得到了清除。
之后，大学士朱轼、兵部尚书卢洵、山西巡抚诺敏都十分赞赏高成龄的才能，纷纷向雍正帝上疏荐举。于是，雍正帝便下旨召他入京，打算会一会这个传说中的有才之士。结果只见了一面，雍正帝就对其赞不绝口。之后，又先后召见了两次，每一次高成龄都会提出一些政务方面的建议，而且也都得到了雍正帝的赞许和采纳。雍正帝觉得高成龄的确是十分难得的人才，于是便将他升为山西布政使[6]。
到任之后，高成龄继续发光发热，创立了“养廉银”的制度方案，并交由山西巡抚诺敏呈报给圣上。（所以说，“养廉银”的制度并不是诺敏创立的，他只是一个“代呈者”而已。）
因此奏请事关重大，雍正帝让朝廷众大臣再三审议，一直都没有定论。于是，高成龄再次上疏，“排众议而伸己见”。最终得到了雍正帝的认可，经过实行之后，成效也颇好。于是“养廉银”之法便成为制度，被推广开来。
高成龄一生廉洁，在任多年，从未有过贪污纳贿的行为。但最终却因受到诺敏库银亏空案的牵连而丢了官，被滞留在山西长达8年。直到乾隆皇帝继位之后，才得以赦免回到了家乡。之后，再没有踏上仕途之路。乾隆十二年（1747），于家乡逝世，结束了其辉煌而又落寞的一生。
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