在古代政治文化中，谏官是一道亮丽的风景线。如果将古代专制君主的权力比喻成一匹意欲脱缰的野马，谏官则是时常勒紧马首的缰绳。古代的谏官不是监官，监官是负责监督百官的，而谏官则是专门负责监察君主的。正如对其他权力有着许多约束一样，在古代，同样对国君有着诸多约束。制定这些约束的目的是规范皇权，避免其失控，以防止失控的君权对整个封建统治政权造成破坏。但是，制度本身并不能约束君权，正像任何制度一样，需要有人去坚定不移地执行，制度才能起作用。在古代，执行约束君权的人就是谏官。
谏官是为直言规劝君主而设置的，其职责也就是对君主的言行随时观察，发现其过失并立即直言规劝并敦促他改正。西周设置的“保氏”一职，可能是最早的谏官。《周礼》说他的职责是“掌谏王恶”。实际上一直以来，对最高统治者的“谏言”，也就是“提意见”，是国民普遍的权力。司马光在他的《谏院题名记》中说：“古者谏无官，自公卿大夫，至于工商，无不得谏者。”这种现象是由原始社会军事民主制延续下来的。直到西周时期，这种旧时的民主制的遗风还是十分强大的。周厉王以国家名义垄断山林川泽，损害了人民的利益，于是镐京中的“国人”就“谤王”。“谤”是个中性词，就是“提意见”的意思。那个时候，不论士农工商均有给国君提意见的权力。但是随着王权的不断加强，人民所拥有的这种权力遭到了来自王权的巨大挑战。远在商朝，商纣王就将给自己提意见的比干剖心，周厉王则是派卫巫采用非常手段镇压那些提意见的国人。结果是愤怒的国人发动暴动，将周厉王赶出了镐京。
“国人暴动”以及周厉王政权的迅速瓦解，提供了一个可供借鉴的案例，那就是统治阶级在一方面热衷于剥夺大多数人“提意见”的权力来强化自己的统治权的同时，一方面也需要规范力量日益强大的君权，使其避免脱离正常的统治轨道，破坏正常的统治秩序，自毁江山。于是进入春秋以后，各个国家普遍设置专职的官员，负责监督君主的一言一行。君主允许有人天天跟在自己的屁股后面直谏自己的行为，并非出于心甘情愿，而是从其政治统治的长治久安出发考虑的。
最早设置谏官的国家是齐国，《管子·小匡》说齐桓公“使鲍叔牙为大谏”。孔颖达认为之所以叫“大谏”是说“谏之深”，我们理解为就是什么意见都敢提。《管子·八观》还把谏官看作是一个关乎国家兴衰的三大条件之一，“敌国强而与国弱，谏臣死而谀臣尊，私情行而公法毁”，如果谏官因祸死而献媚之臣受到尊重，国家离灭亡也就不远了。春秋时期的其他国家均相继设置谏官，晋国的叫中大夫、赵国的叫左右司过、楚国的叫左徒，其职责大同小异。《论语·子路》篇说“为人君而无谏臣则失正”，说明鲁国也一直设置谏官。春秋末年，齐国的晏婴特别强调“谏”的重要性，认为国君应该创造一种平和的状态，让人敢于把意见提出来，这样才能有利于国家，反之“朝居严则下无言，下无言，则上无闻矣。下无言，则吾谓之喑，上无闻，则吾谓之聋。聋喑，非害国家而如何也？”[23]
战国时期，齐威王曾悬赏求谏，“群臣吏民，能面刺寡人之过者，受上赏；上书谏寡人者，受中赏；能谤议于市朝，闻寡人之耳者受下赏”。赏令一出，“群臣进谏，门庭若市”，齐国因此政通人和，邦安国治，“燕、赵、韩、魏闻之，皆朝于齐”[24]。
秦始皇统一全国，开两千余年集权政治的先河，作为千古一帝的秦始皇，自然对皇权的强大可能带来的负面影响有着深刻的认识，故而才于朝中设置“谏大夫”，“掌议论，无常员，多至数十人”[25]，其职责就是专门指出皇帝的过错，以帮助其改正。虽然谏官的人数不固定，也无独立的组织机构，其职责是明确的。但是由于秦始皇掌握着谏官的任命大权和最终对皇权的放任，谏官们往往“忠言未卒于口而身为戮没”[26]。谏官有名无实，形同虚设。强大的秦王朝几乎是一夜之间土崩瓦解。刘邦分析秦始皇统治失败的原因时，深刻地认识到秦王朝缺少对皇权的制约力量，使得皇权恶性膨胀，为所欲为，才有了旋踵而亡的历史悲剧，所以刘邦在“汉承秦制”的时候，特别强调了谏官建设。谏官并非初设于西汉，但是刘邦重视谏官建设确是事实。刘邦在九卿中的光禄勋下设谏大夫和议郎两个职位，其职责是规劝皇帝从善，关注皇帝言行得失并随时给予提醒；又在王国中设“傅”一职，负责“导王以善”，起着类似谏官的作用。在汉武帝之前，谏官一职是有官职无官秩，汉武帝时始定官秩八百石，职责也更加明确，即专注于监督皇帝的言行得失。
实际上，谏官设置容易，发挥作用难。谏官要发挥应有的作用，必须具备四个条件。第一，需要皇帝自愿的放弃对谏官的生杀予夺之权，让谏官的“谏权”独立于皇权之外。如果谏官的任命仍然由皇帝说了算，谏官就根本不可能行使对皇帝的谏权。西汉的谏官由宰相管理，任命或罢免谏官则主要由宰相决定。第二，谏官需要与所有的政治经济集团没有任何关系，因为只有这样，谏官才可以站在客观公正的立场上来评判皇帝的言行。第三，谏官能做到“知无不言，言无不尽”；君主能做到乐于纳谏，且保证谏官即便是说错了也不治罪。第四，谏官的品质至为重要。“夫以天下之政，四海之众，得失利病，萃于一官，使言之，其为任亦重矣。居是官者，当志其大，舍其细；先其急，后其缓；专利国家而不为身谋。彼汲汲于名者，犹汲汲于利也。”[27]谏官虽然也有追求名声的主观，但是能更多从国家民族的大义出发。汉初的谏官多是由皇帝从“贤良方正能直言极谏者”中挑选而出的，从民间有修养、敢仗言的士人中选拔出来，既与其他利益集团少有瓜葛，也能仗义执言，故能担当起“直言敢谏”的职责。例如贡禹，汉武帝时任谏大夫，后迁光禄大夫，最后官至御史大夫，曾对汉武帝直言社会矛盾突显和人口出生率低与汉武帝“多娶好女至数千人”和诸侯之家“妻妾或至数百人”有关，由此才造成了“内多怨妇，外多旷夫”，要想解决问题，就必须将她们释放，免为庶人，让她们结婚生子。贡禹还直言不讳地讲汉武帝的繁杂徭役和奢靡的生活也是造成民怨四起的重要原因，主张减轻徭役，皇帝本人应将“乘御服御器物，三分去二”。虽然贡禹因此多次被汉武帝免职，但是恢复官位后，依然坚守职责，直言敢谏。最终，这些意见对汉武帝后期和汉宣帝前期统治政策的调整起到了重要的促进作用。其次如匡衡、王吉、何武、夏侯胜、严助、龚胜、鲍宣等，都能做到在皇帝面前直言敢谏，匡扶朝政，所以他们都能青史留名。
与此同时，中国古代的谏诤思想也取得了很大的进步。刘向说：“有能尽言于君，用之则留，不用则去之，谓之谏；有能尽言于君，用则可生，不用则死，谓之诤。”[28]刘向所言前者是指那些不在谏官位置只偶尔向皇帝“提意见”的人，如果皇帝不听从他的意见，他就可以离开了；刘向所言后者讲的才是谏官，谏官多是以“用则可生，不用则死”的态度给皇帝提意见的。按照董仲舒的说法，若君主有过失，则天就会降下灾异以示告诫；如果君主不知道改正错误，谏官就可以进谏，督促其改正，叫做“故上为非，则谏而止之”[29]，以帮助统治者悬崖勒马。
东汉时期，谏诤思想日趋丰富，人们不仅更加重视谏官的作用，直接将谏官与国家的兴衰挂钩，认为君主只有“尊贤任能，信忠纳谏”，国家才能“安也”，而且强调了谏诤需要讲究方法。成书于汉章帝的《白虎通》归纳谏诤的方法有五种：一曰讽谏，二曰顺谏，三曰规谏，四曰直谏，五曰陷谏。讽谏之法为借古喻今、旁通诸类，加摆事实、讲道理，让皇帝彻悟并自觉改正，故被认为是最好的方法。何时对皇帝进谏也很关键，马融认为“谏于未行者，上也；谏于已彰者，次也；谏于既行者，下也；违而不谏，则非忠臣”[30]。进谏被认为是臣下对皇帝尽忠的必然结果，在皇帝还没有犯错之前，通过进谏给予他应有的提醒，是最好的进谏；当皇帝犯错已经呈现出思想萌芽的时候再去进谏，就不太好了；最差的是皇帝已经犯错了再去进谏，这个做法是最差的；看着皇帝犯错，又不去进谏，那样的谏臣不是忠臣。方法和时机是谏官们必须注意的问题，每个皇帝的性格不同，工作作风也不一样，如果不注意进谏的方法，不仅“谏言”不起作用，甚至会招致杀身之祸。
东汉初创，即设置谏官，人数较西汉有所增加，最多时达到30人。东汉时的谏官由原来的“谏大夫”改成“谏议大夫”。谏议大夫之名为后来历代王朝称呼谏官所沿用。“谏”字后面加“议”字，可能意味着东汉的谏官的职责由监督皇帝的言行得失发展至可以“参政议政”。东汉章帝下诏征求可以做谏官的人才，据其诏书中“公卿以下，其举直言极谏能指朕过失者一人”，谏官的职责主要还是在于监督皇帝的言行得失。当然在很多情况下，皇帝的言行就是国家政治，对皇帝进谏就是参政议政，有时候二者之间没有区别。
东汉尽职尽责、名留青史的谏官不少，其中以申屠刚最为知名。申屠刚质性方直，十分崇尚西汉时期的汲黯等耿直之士，曾任军功曹，王莽时因直言时政之弊，被革职罢归乡里。建武七年（31年）被刘秀征召，拜谏议大夫。刘秀大权独揽，内外群官，多由刘秀任免。刘秀吏治严酷，以至于尚书近臣经常因过错而被拷打，吓得他们不敢对刘秀说实话，只有申屠刚敢对刘秀“每辄极谏”。有一次刘秀不愿上朝，要出去游玩，申屠刚以陇蜀之地未定，军庶事务繁多，作为皇帝此时不应该贪图逸豫为由，阻止刘秀出游。但是刘秀执意出行，申屠刚便将自己的脑袋放在刘秀的车轮下，准备以牺牲自己的生命为代价来阻止刘秀的出行。刘秀最后只得妥协，回宫上朝。愿意拿自己的生命做代价的“切谏”正是中国古代谏官精神最普遍的体现。(www.xing528.com)
三国时期，魏、蜀、吴三国均设有谏官。
西晋沿用魏制，设谏议大夫。与以前不同的是，西晋往往加封谏议大夫为侍中或散骑常侍，负责谏诤。如泰始二年（266年），晋武帝下诏：“古者百官，官箴王阙。然保氏特以谏诤为职，今之侍中、常侍实处此位。择其能正色弼违匡救不逮者，以兼此选。”[31]但是，因为受到玄学士风的影响，凡事不关己，高高挂起，多数官员“退有后言，进无廷诤，以为明智”[32]，再加自晋武帝平吴之后“心逾骄奢，自矜诸己”，不纳良谏，之后便是贾南风独断专行，再往后便是“八王之乱”，朝中无主，所以西晋的谏官没有作为。东晋是典型的门阀政治，君弱臣强，国家政权往往由王、庾、桓、谢几大家族轮流把持，皇帝鲜有作为，所以谏官派不上用场，故而东晋没有设置谏官的记录。
隋朝初年即设置谏议大夫七人，隶属于门下省。隋炀帝刚愎自用，“疾谏如仇”，公然宣称“我不喜人谏”，撤消谏议大夫。史书上说他“盛冠服以饰其奸，除谏官以掩其过”[33]。但自东晋以降，玄学衰微，儒学逐步恢复了其思想统治地位，谏诤思想被重新唤醒。即便是在隋炀帝无谏官的时代，许多类似官员，在谏诤精神的鼓舞下，仍然敢于对残暴的隋炀帝直面极谏。大业十二年（616年）七月，隋炀帝不顾严峻的国家形势，执意去江都游玩，奉信郎崔民象在建国门处拦路上表，认为此时盗贼充斥，皇帝不宜离开国都出去游玩。隋炀帝大怒，将崔民象的脸刮烂，再将其斩杀。隋炀帝的龙舟大队行至氾水，另一位奉信郎王仁爱以盗贼日盛，国势危急，强烈要求隋炀帝回归西京，隋炀帝又大怒，杀了王仁爱，继续一意孤行。第二年，这个置良言于不顾而且残害上书言事之人的昏君，在江都被几位手下缢死。轰轰烈烈的农民起义，也一举摧毁了曾经非常辉煌的大隋王朝。虽然谏官及其谏言并不能从根本上改变封建王朝的形势与走向，但是历史的经验说明一国之主的皇帝骄横拒谏一定是这个国家溃败的前奏，而统治者虚心纳谏则一定是国家强盛的序曲。
唐朝初年就设置谏官，并给予了足够的重视。唐朝政府组织机构的大规模建设始于武德七年（624年），但在武德初年，李渊就恢复了被隋炀帝废除的散骑常侍，接着，武德四年（621年）又恢复了谏议大夫，敕置四员，定秩正五品上。到了贞观元年（627年），谏议大夫分为左、右，加置八员，四员隶属中书省，为右，四员隶属门下省，为左。会昌二年（842年），官秩升为正四品下，仍分为左、右，以备两省四品之缺。对于谏官的重视，历史上莫过于唐太宗。唐太宗认为：或源于认识的不同，或源于为图护己之短，或源于私心杂念，或源于顾惜脸面，人人都有做出错误决策的时候，如果因为“难为一官之小情，顿为万人之大弊”，那就离亡国不远了，何况如果是皇帝出错又得不到纠正，其后果不堪设想。皇帝“以日继月，乃至累年，乖谬既多，不亡何待”，所以唐太宗说：“朕比来临朝断决，亦有乖于律令者。公等以为小事，遂不执言。凡大事皆起于小事，小事不论，大事又将不可救，社稷倾危，莫不由此。”[34]人人都会犯错，皇帝也不例外，自己犯错了，有时候自己还认识不到，所以邀请别人来随时提醒。唐太宗说：“人欲自照，必须明镜；主欲知过，必藉忠臣。主若自贤，臣不匡正，欲不危败，其可得乎？”[35]他要求臣下，无论级别高低，凡“每看事有不利于人，必须极言规谏”，即便是“谏言”有错，自己也能做到“纵不合朕心，朕也不以为忤”，甚至承诺：“臣下有谠言直谏可以施于政教者，当拭目以师友待之”，“公等但能正词直谏，补益政教，终不以犯颜忤旨，妄有诛责！”[36]
正因为唐太宗“从谏如流”，才有了贞观年间那么多敢于直言不讳、面折廷争的大臣，魏征就是典型一例。魏征原为李建成的部下，玄武门之变后，李世民喜欢他的直率有责任心，擢为谏议大夫，后迁至尚书左丞，最后官至侍中，史传魏征一生共向唐太宗陈谏过200余事，其中很多次是“犯颜直谏”。
史载魏征“经国之才，性又抗直，无所屈挠”[37]，又说他“有志胆，每犯颜进谏，虽逢帝甚怒，神色不徙，而天子亦为霁威”[38]。这位让唐太宗都怕他三分的魏征，不仅敢于不惜惹怒龙颜而“极谏”，而且多是当面“进谏”，而且是经常在唐太宗面前固执己见，让唐太宗在众大臣面前很下不了台，让唐太宗大有“每廷辱我”之感。所以，唐太宗要求魏征能否下朝后当着他一个人的面讲，魏征却说：“臣以事有不可，所以陈论，若不从辄应，便恐此事即行。”意思是我认为这个事情你不能做，所以当面说明不能做的道理，如果你不答应而我又迎合你，等到下朝后再和你谈，怕你已经把事情做成了。魏征不仅敢说，最重要的是敢说实话，字字句句都正中唐太宗的痛处。魏征著名的上疏是《十渐不克终疏》，说唐太宗做皇帝才十余年，已经本色不守，说他“万里遣使，市索骏马，并访怪珍”；说他“顷既奢肆，思用人力”；说他“忧人之言不绝于口，而乐身之事实切诸心”；说他“重君子也，恭而远之；轻小人也，狎而近之”；说他“难得之货杂然并进，玩好之作无时而息”；说他“不察其原，以为臧否，使谗佞得行，守道疏间”；说他“志不克固，鹰犬之贡，远及四夷，晨出夕返，驰骋为乐”；说他“外官奏事，颜色不接，间因所短，诘其细过，虽有忠款，而不得申”；说他“恃功业之大，负圣智之明，长慠纵欲，无事兴兵，问罪远裔”；说他“疲于徭役，关中之人，劳弊尤甚。杂匠当下，顾而不遣。正兵番上，复别驱任”。当唐太宗为自己数十年的功劳沾沾自喜的时候，魏征一针见血地指出：“陛下功则高矣，而民未怀惠；德虽厚矣，而泽未滂流；诸夏虽安，未足以供事；远夷慕义，无以供其求；符瑞虽臻，罻罗犹密；积岁丰稔，仓廪尚虚。”对唐太宗由原来的乐于纳谏到后来逐步听不进不同意见，魏征也直截了当地予以尖锐的批评：“昔贞观之始，闻善若惊，暨五六年间，犹悦以从谏。自兹厥后，渐恶直言，虽或勉强，时有所容，非复曩时之豁如也。謇谔之士，稍避龙鳞；便佞之徒，肆其巧辩。谓同心者为朋党，谓告讦者为至公，谓强直者为擅权，谓忠谠者为诽谤。”唐太宗虽然有时也想不开，为此大怒，甚至一怒之下想杀掉魏征，但是唐太宗终究是唐太宗，仔细想想魏征也是用心良苦，根本上还是为了国家的长治久安，所以唐太宗还是带着赞赏的眼光看待魏征的固执己见，大笑着说：“人言征举动疏慢，我但见其妩媚耳！”而魏征拜谢说：“陛下导之使言，臣所以敢然；若陛下不受臣谏，岂敢数犯龙鳞？”[39]
魏征的话道出了一个很重要的道理：只有当一方是一位明君，而另一方是一位良臣，一位才敢“极谏”，而另一位乐于“纳谏”。唐太宗问魏征：什么是明君，什么是暗君？魏征回答说：“君所以明，兼听也，所以暗，偏听也。”唐太宗问魏征：什么是良臣？魏征回答说：“良臣，稷、契、咎陶是也。忠臣，龙逢、比干是也。良臣使身获美名，君受显号，子孙传世，福禄无疆。忠臣身受诛夷，君陷大恶，家国并丧，空有其名。以此而言，相去远矣。”[40]魏征希望唐太宗要求自己的臣下做良臣，不要做忠臣。明君与良臣结合，才能“彼此信守，相得益彰”。也只有在这种情况下，谏官才能真正发挥自己对皇权的监督作用，也正是因为这种监督作用使得李世民成为一代明君。对于魏征的作用，唐太宗曾做过一个很恰当的比喻，说魏征“见朕之非，未尝不谏。公独不见金之在矿也，何足贵哉？良冶锻而为器，便为人所宝，朕方自比于金，以卿为良匠”[41]。“良匠”不仅是唐太宗对魏征的赞美，也是历史对那些尽职尽责的谏官的赞美。所以，魏征去世后，唐太宗非常悲恸地感叹道：“以铜为鉴，可正衣冠；以古为鉴，可知兴替；以人为鉴，可明得失。朕尝保此三鉴，内防己过。今魏征逝，一鉴亡矣。”[42]人可为镜，不仅是唐太宗对魏征的赞美，也是历史对那些尽职尽责的谏官的赞美！魏征的榜样作用流被后世，既影响到了诸大臣，也影响到了太子李治。继魏征之后，马周、褚遂良等依然热心进谏，连皇太子李治也经常当面给唐太宗提意见。有一次唐太宗要杀苑西监穆裕，太子李治犯言直谏，司徒长孙无忌说：“自古太子之谏，或乘间从容而言。今陛下发天威之怒，太子申犯颜之谏，诚古今未有。”唐太宗非常自豪地说：“夫人久相与处，自然染习。自朕御天下，虚心正直，即有魏征朝夕进谏。自征云亡，刘洎、岑文本、马周、褚遂良等继之。皇太子幼在朕膝前，每见朕心说谏者，因染以成性，故有今日之谏。”[43]可是，历史上曾经有多少敢于犯颜直谏如魏征者？又有多少愿意纳谏且“染以成性”的唐太宗呢！
北宋君权高度加强，为避免皇权失去监督，特设谏院，下设左、右谏议大夫，左、右司谏，左、右正言，掌规谏皇帝朝政得失，也可对大臣百官的任用、政府部门的行政提出意见。谏院与主管弹劾政府官员的御史台并称“台鉴”。
元代撤掉谏院，其职责由御史台行使。明朝，在朱元璋时，由内阁大学士监督皇帝言行，后设六科都给事中，属正七品官，负责皇帝侍从和规谏，并兼监察内阁六部的工作，其机构也设有吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部六个部门，称六科。清朝也设谏官，并承袭明朝的六科，但归在都察院的领导之下。
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