河北省志·安全生产监督管理志：市场经济时期的监管成果

1997年9月党的十五大提出实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，并探索公有制的有效实现形式，建立现代企业制度，发展社会主义市场经济。当年省委、省政府制订《1998—2000年国有大中型企业初步建立现代企业制度实施规划》，推行国有大中型企业股份制改造，同时放开搞活中小企业，继续鼓励引导发展城乡集体、个体、私营经济；实行按劳分配与按生产要素分配相结合的分配制度；发展劳动力市场，由市场配备资源。企业开始摆脱政府附属地位，成为自主经营的市场经济主体。

面对新形势，全省探索市场经济条件下安全生产综合监督管理的新思路、新方法、新形式，重点是强化各级领导的安全责任，改安全生产多头管理为实行相对集中的统一管理；加强“双基”建设，突出对基层企业和基层组织的安全管理；立足“预防为主”，突出安全防范；改革管理方式，实施综合防治。

（一）加强宏观管理

主要是强化领导责任，理顺工作体制，推进法制建设，增强调控能力。

1.强化领导责任

进一步健全各级安全生产责任制，强调政府、部门、单位行政正职是各自管辖范围内安全生产第一责任人。从1998年开始，加大对各级政府和各行业安全目标管理的监督考核力度，全省安全生产大检查同时检查各级、各行业安全目标完成情况，将安全目标考核结果作为考核设区市政府和省直行业主管部门政绩及其领导人业绩的重要依据。从2000年开始，上级政府对下级政府、政府对部门、部门对单位，均由各自行政一把手逐级签订《安全目标责任状》，形成全省各级领导安全责任网络，严格考核，严明奖惩。从2001年开始，根据国务院规定加大对事故领导责任的追究力度：政府主要领导人和政府有关部门正职负责人，对防范、发生重、特大事故有失职、渎职情形或负有领导责任的，给予行政处分；构成玩忽职守罪或其他罪的，依法追究刑事责任。

2.理顺工作体制

2000年进行省直机构改革，将省劳动厅安全生产综合监管和职业安全卫生监察职能移交省经贸委等部门。2002年起全面改革安全生产监督管理机构，改多年来的多头分散管理为相对集中统一管理：省、市、县政府设立专职的安全生产监督管理局，乡镇政府设安全生产监管工作人员，同时明确负责部分技术性较强行业安全监察的工作部门，各自依法对本行政区域或本工作领域的安全生产，实施综合监督管理或安全监察。矿山、建筑施工单位和危险物品生产经营储存单位，以及从业人员超过300人的其他生产经营单位，设置安全生产管理机构或配备专职安全生产管理人员，从业人员300人以下的配备专职或兼职安全生产管理人员。

3.实施调控监管

2003年下半年国家对过热的国民经济进行宏观调控。根据省政府安排，2004年省安监局组织各地、各部门强化对受调控行业、企业安全生产的监督检查和日常监管，建立政府、主管部门和有关企业负责人调控项目安全责任制。对属于淘汰落后生产能力的企业，使用国家明令淘汰和禁止的危及生产安全工艺、设施的企业，违反国家产业政策的建设项目，以及不符合行业准入条件的企业，一律不予发放安全生产许可证；对低水平重复建设的项目，严格审查安全生产条件，从严掌握安全生产许可证的发放管理；对关停并转和停业整顿的企业，加强仓库、厂房、设施设备、原材料的安全管理和危险物品及重大危险源的监控；对应废弃、销毁的危险物品及装置，制订严格的处置方案和程序，并报设区市安监、环保和公安部门备案；对应拆除的在建工程和生产装置，拆除前制订安全施工方案，采取安全防范措施，涉及特种作业的作业人员必须持证上岗。同时进一步加大各级安监部门的行政执法力度，凡调控和清理整顿对象发生生产安全事故，一律按“四不放过”原则严肃查处；对其中存在失职渎职行为或对事故发生负领导责任的负责人，按有关法律法规严肃追责。

4.推进法治建设

贯彻国家《安全生产法》，省人大常委会2005年3月25日公布、9月1日实施《河北省安全生产条例》，全面加强安全生产法治管理：全省实行七项安全生产法律制度（安全生产监督管理制度、生产经营单位安全保障制度、从业人员安全生产权利义务制度、生产经营单位负责人安全责任制度、安全中介服务制度、安全生产责任追究制度、事故应急救援和处理制度）；明确安全生产四个责任方（政府、生产经营单位、从业人员、中介机构）；健全生产经营单位三大对策体系（实行安全生产责任制、落实安全投入、进行安全培训等的事前预防对策体系，事故报告、抢险救援等的事故应急救援体系，严肃事故处理和事后责任追究等的事后处理体系）。同时明确从业人员安全生产的五项权利、四项义务，各级政府和安监部门及有关部门工作人员对安全管理行为应承担的行政和刑事责任，生产经营单位决策机构、主要负责人、个体投资人由于不保证必需的安全投入导致生产安全事故应依法追究的责任等。

（二）强化基础管理

主要是强化“双基”（基层生产经营企业、县乡基层安全管理组织）工作，夯实安全基础。

1.基层企业

强化企业监督管理工作的核心内容，是使企业承担起与其市场经济主体地位相适应的安全生产主体责任，实施安全生产自律自控。

图2-1-4　2005年石家庄车辆厂开展年度质量环境、安全管理体系第三方审核认证工作

国有（国有独资、国有控股）企业。2002年12月省安监局组织省内企改后的国有大中型企业组建以主要负责人为首的安全生产领导小组或安全生产委员会，健全安全生产工作机构，实行企业管理“安全生产一票否决”；完善企业内部责权一致、横向到边、纵向到底的安全生产责任制，严格考核奖惩，按照“四不放过”原则严肃查处事故责任人；严格执行“三同时”制度，依法保证本单位安全生产所需的资金投入，提高安全装备水平，保证企业达到规定的安全生产条件；严格承包、承租的安全管理，承包、租赁合同中必须有保证安全的相关条款，明确双方各自的安全责任；加强安全技术管理，完善安全操作规程，强化关键工序、关键岗位的安全监控，实施生产流程各环节、各岗位的安全质量标准化；加大安全生产教育培训力度，提高全员安全素质。通过依法行政、严格管理，逐步建立企业预防为主、持续改进的安全生产自我激励、自我约束、自我发展的新机制。

2004年11月省安监局、省国资委联合召开驻冀中央企业和省属企业（简称央企和省企）安全生产工作会议，进一步加强作为全省国民经济中坚企业的安全生产监督管理。

在管理体制上，实行分级管理、属地管理的原则，大型及大型以上央企和省企的安全监管，由省安监局、省政府有关部门和设区市政府实行双重管理，日常监管由设区市政府负责；各设区市安监局在同级政府统一领导下，负责本行政区域内大型以下工矿商贸央企和省企的安全监管；其他驻冀央企和省企的安全监管，分别由省、设区市有关部门及国务院有关部门设在河北省和各设区市的有关管理机构负责。

在安全管理上，组织央企和省企围绕人、机、环境三大因素和源头管理、过程控制、应急救援、事故查处四大环节，做到“四到位”：思想认识到位、组织管理到位、技术措施到位、资金投入到位；实行“七结合”：安全生产与企业发展规划结合、与企业经营考核结合、与完善各类突发事件应急预案结合、与推进企业结构调整结合、与加快企业技术进步结合、与改善企业经营管理结合、与企业员工教育培训结合；发挥“六个作用”：在依法规范企业安全生产行为上发挥表率作用，在推进企业科技进步提高本质安全水平上发挥示范作用，在开展安全质量标准化加强“双基”工作上发挥榜样作用，在防范治理职业危害上发挥带头作用，在安全教育培训和应急救援方面发挥基地作用，在建设具有中国特色的企业安全文化方面发挥导向作用。

非公有制企业。2002年12月省安监局转发国家安监局《关于加强非公有制小企业安全生产监督管理工作的意见》，组织各地严把非公有制小企业安全生产条件关，从源头上强化安全基础；严格执行企业主要负责人安全资格、企业负责人安全责任、企业安全工作机构力量配置、安全教育培训、注册安全工程师、工伤保险“六项制度”；加强督导检查，促进小企业改进安全管理；推进技术进步，提高小企业安全素质；加大行政执法力度，依法查处责任事故。

2004年国家安监局选择河北为“广东佛山非公有制企业安全生产监管试点经验”推广省份，省安监局成立以局长、副局长分任组长、副组长的推广领导小组，制订推广试点经验《实施方案》，确定廊坊市为省级试点单位。各设区市也成立相应组织机构，分别确定各自的试点县（市、区）和重点企业。采取典型示范、以点带面、点面结合的方法，以企业为主体、以科技为先导、以规范为重点、以执法为保障，通过健全监管体系、完善政策法规、创新监管手段，促进企业自我约束，实现政府有效监管。

2005年全省进一步开展非公有制企业安全监管试点三项建设：基础建设，重点加强乡镇、村和街道安全生产组织建设；制度建设，重点建立健全企业各项安全生产管理制度；标准化建设，制订《工业企业安全评估表》，按安全管理、作业环境、安全防护设施、设备安全4大项、19子项、92小项，对非公有制企业进行标准化安全评估。同时选出34家示范企业在全省推广。(www.xing528.com)

境外中资企业。2005年9月省安监局、省外办、省商务厅、省国资委根据国家安监总局（2005年2月国家安监局改建为国家安监总局，国家煤监局改为总局下属二级局）等4部委通知要求，组织落实本省境外中资企业母体公司的安全生产主体责任。所有境外企业的中方出资（派出）企业，依据驻在国企业经管、安全等方面的法律规定，依法建立境外中资企业内部安全生产管理制度，签订责任状，层层落实安全责任；健全安全防范、风险评估、风险预警、应急处置和法律保障等管理机制；开展出境人员培训教育，提高其安全意识和防范能力。同时建立境外中资企业定期安全报告制度，境外企业定期向母公司报告，母公司每半年向主管部门报告并向同级安监部门备案；建立重大事故及时上报和责任追究制度，境外中资企业发生生产事故，其母公司承担相应安全责任。

在加强各类企业分类监管的同时，2004年根据国务院规定，对煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、民爆器材、建筑施工六个高危行业生产企业，实施安全生产许可证制度。全省以发放安全生产许可证为契机，严格企业安全生产基本条件，并将建设工程项目安全设施“三同时”审查验收和进行安全评价，作为审查发放安全生产许可证的重要内容。省安监局负责非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理，河北煤监局负责煤矿企业安全生产许可证的颁发和管理，省建设厅负责建筑施工企业安全生产许可证的颁发和管理，经省国防科工办审核申报、由国家国防科工委负责民爆器材生产企业安全生产许可证的颁发和管理。

2005年12月省安委办组织各发证机关对全省4870家已取得安全生产许可证的企业进行“回头看”，按照《安全生产许可证条例》《安全生产许可证实施办法》和安全规程的有关规定，逐个进行检查验收。检查中发现存在重大隐患和安全生产条件降低、不再符合发证条件的企业，依法责令限期整改、停产整顿，或按法定程序暂扣、撤销、注销其安全生产许可证，直至依法实施关闭。同时建立定期检查和不定期抽查制度，加强对已取证企业的安全监管。

2.基层组织

2003年11月省编办、省安监局组织建立健全县（市、区）、乡（镇）两级安全生产监督管理体系。县建安监局，乡（镇）设专（兼）职安全生产监督管理人员，两级安监人员的编制在县、乡政府现有编制总数内调剂解决。

2004年全省开展创建“安全生产示范乡镇”活动。6月省政府办公厅转发省安委会《河北省“安全生产示范乡镇”活动方案》，明确创建活动的总体目标、基本要求和组织建设、制度建设、宣传教育、隐患治理、档案管理等工作内容。在重点产矿乡镇、有民爆器材和烟花爆竹企业的乡镇、生产危险化学品企业较集中的乡镇、人员密集场所较多和交通运输企业较多的乡镇、易发生生产事故和近年来发生事故较多的乡镇中，选定100个为全省安全生产重点乡镇进行创建示范。各市、县政府制订各自的实施方案，明确责任及工作重点、目标、标准、方法和要求。重点完善乡镇安全生产监管体系，建立健全安全制度，增加安全投入，强化安全基础。

同年8月，省安监局分两期对重点乡镇的镇长、主管安全副镇长、专职安全管理干部各100人，进行安全生产法律法规和有关业务知识培训。

12月，省安委办制定《“安全生产示范乡镇”达标验收标准》，由各设区市按照《验收标准》规定的组织建设、制度建设、宣传教育、隐患整治、档案管理、事故控制六大项32小项，逐条对照检查、审核验收。其中组织建设和事故控制两大项为“一票否决”项，两大项中有1小项未达标，即不能通过验收。其余四大项的24小项中，凡有5项或5项以上未达标的，也不能通过验收。省安委办负责对各设区市达标验收工作进行抽查。

经省、市、县三级验收合格，2005年9月省安委会将栾城县郄马镇、宽城县碾子峪乡等95个乡镇命名为全省“安全生产示范乡镇”，在《河北日报》公布。全省100个开展示范工作的乡镇中，乡镇安监机构由原来的57个增加到91个，专、兼职安监人员分别由290人、265人增加到446人、569人。年发生事故起数由开展活动前的28起减少到5起。

（三）突出安全防范

重点是开展重大危险源监控、重大安全隐患排查治理以及对重点行业企业和重点部位进行安全技术防范，预防发生重、特大安全事故。

1.重大危险源监控

重大危险源为长期或临时生产、加工、搬运、使用、贮存危险物质，且数量等于或超过临界量的生产场所和贮存区，是最易发生重、特大事故的生产部位。“九五”期间（1996—2000年）全省冶金、化工、机械、国防科工等行业企业按规定推行危险源分级管理：三级为重大危险源，实行厂级月检、车间周检、班组班检；二级为较大危险源，实行车间周检、班组班检；一级为一般危险源，实行班组班检。

2004年国家安监局在河北开展重大危险源申报登记试点，进行国家、省、市、县四级重大危险源普查登记，实施分级监控管理。省安监局成立全省重大危险源申报登记办公室；确定贮罐区、库区、生产场所、锅炉、压力容器、压力管道、煤矿、金属非金属地下矿山、尾矿库九类重大危险源范围；建立重大危险源申报、登记、评估、分级监管系统；组织省直有关部门和省属部分企业以及市、县安监局申报登记工作人员，先后分批参加国家安监局、省安监局举办以重大危险源辨识与控制、申报范围与登记、重大危险源数据库等为主要内容的业务培训。各市也成立相应申报登记机构，制订工作方案和包括申报登记责任制在内的工作制度，对企业相关人员进行申报登记技术培训。在此基础上，组织生产经营单位按照安监部门的统一要求，进行重大危险源申报、登记。

2005年开展重大危险源普查建档。省、市安监局分别成立普查监管领导小组，负责普查建档的组织指导。对安监管理人员、企业管理人员、操作人员分层次进行重大危险源普查建档软件技术培训、考核，对考核合格者颁发合格证书，持证从事普查建档管理。同时聘用具备相应资质的技术服务单位从事相应技术服务工作。年底全省普查建档重大危险源3952处。

在普查登记过程中，组织各地普遍推行“一法三卡”（实行事故隐患监控法，推行有毒有害信息卡、安全检查提示卡、事故隐患危险源点警示卡）管理，并通过建立重点危险源数据库，实行动态和即时监控。邯郸武安市是全省重点产矿县，2005年市安监局组织专家，在对全市工矿、危险化学品生产经营企业进行细致排查基础上，开展重大危险源现场勘察、勘测和评估，确定159处重大危险源。根据其种类、危险程度和地理位置，逐一标注绘制《武安市重大危险源分布示意图》。建立健全监管体系，规定对重大危险源实施定期检测、评估、监控的具体措施。全市基本形成明确职责、严格管理、规范运行、重点监控的运行机制。

2.重大事故隐患整改

2003年5月省安监局组织全省重大事故隐患整改督查。各级、各部门按照各自职责分工，实行“谁主管谁负责，谁的企业谁负责，谁的隐患谁负责”和“事故隐患未得到整改不放过”的原则，突出重点领域、重点行业、重点部位，加大对易燃易爆物品、烟花爆竹和危险化学品生产、经营、运输、储存、使用单位，非煤矿山，建筑施工，道路交通，公众聚集场所等事故隐患较为突出的行业和领域的整改力度。坚持定整改措施、定整改时限、定整改人员尤其是责任人的“三定”，和就公司而言，班组能整改的不推部门，部门能整改的不推公司，今天能整改的不推到明天；就班组而言，当班能整改的不推给下一班，今天能整改的不推到明天，本班能整改的不推给车间或工段的“三不推”。对2002年以来各次安全大检查查出的重大事故隐患，逐项登记建档，实行分类管理、分级负责的事故隐患管理制度和整改上报制度，并对整改情况进行跟踪，严格追究未进行整改的责任。

2005年12月省安监局、省国资委进一步开展对煤矿、非煤矿山、石化、电力、冶金、有色、军工、运输、建材和商贸等行业国有重点企业重大事故隐患的排查整改。排查内容：在查规章制度、查责任落实、查“三违”现象、查劳动组织、查设备管理、查“三同时”、查危险源监控的基础上，重点排查企业作业现场和生产工艺过程中重点环节、部位、设施、设备、装置等方面存在的事故隐患。企业主要负责人作为第一责任者，负责组织企业建立并落实隐患排查整改责任制，制订详细具体的排查方案，按照相关规定和标准组织自查。对排查出的事故隐患进行评估，根据评估结果确定事故隐患类型和危险程度。据此制订整改方案，落实整改资金、整改责任人、整改进度和整改期限，确保事故隐患得到及时有效消除。对条件限制一时难以立即消除的重大事故隐患，进行严密监控并制订事故应急救援预案，采取切实有效的防范、监控手段，随时掌握动态变化；一旦发生事故，及时有效地开展应急救援。各级安监、国资部门负责监督检查和重点抽查。对排查不力、未能及时发现重大事故隐患而酿成事故的，严厉追究企业主要负责人的责任；对隐瞒重大事故隐患不及时整改消除的，一经发现严肃处理，酿成事故的从重处罚，直至提交司法机关追究刑事责任。

（四）开展综合防治

2004年贯彻落实国务院《关于进一步加强安全生产的决定》，省政府组织各级、各部门实行安全生产综合防治，探索建立安全生产长效保障机制：在政府层面，把安全生产纳入经济社会发展总体布局，同步规划、同步实施、同步发展；贯彻落实安全生产方针政策和法律法规，从体制、机制和投入上加强领导；落实各级安全生产责任制，督导监管部门和企业搞好安全管理。在部门层面，责成其依法履行监管职责，开展综合监管和专项监管，严格监察执法。在企业层面，强化其安全生产主体责任，保障安全投入，改善生产条件，培训教育职工，增强安全基础，建立自我约束、持续改进的安全生产工作机制。在群众和社会层面，发挥群众监督、舆论监督作用，营造关爱生命、保障安全的社会氛围。同时利用高等院校、科研机构、社会团体的科研资源，加强安全生产基础研究、应用研究和技术开发。

当年省安监局实施“一、二、三、五工程”，即：围绕实施《安全生产法》这“一条主线”，建立行政执法体系、监管和安全生产控制指标体系“两个体系”，进行落实安全生产责任主体建设、监管体制建设、法治和执法队伍建设“三项建设”，实施创新夯实管理基础、创新安全生产理论、创新监管体制和机制、创新监管手段、创新安全科技和安全文化“五项创新”，通过综合防治管理，全面推进安全生产。

2005年进而实施“一、二、三、四、五工程”：围绕构建“和谐河北”这一主线，强化基层企业、基层组织“双基”管理，建立安全生产控制指标体系、法律法规体系、应急救援体系“三个体系”，突出落实安全生产责任制、深化安全专项整治、严格安全行政执法、强化安全教育培训“四个重点”，推进安全生产监督管理从人治向法治转变、从被动防范向源头管理转变、从集中开展专项整治向规范化经常化制度化转变、从事后查处向强化基础转变、从以控制伤亡事故为主向全面做好职业安全健康工作转变“五个转变”。具体工作上落实三个“三结合”：远近结合、标本结合、上下结合；实行“五个创新”：从实际出发推动安全生产理论创新、以建立科学完善的监管体系为目的推进体制和机制创新、综合运用法律经济行政手段实行监管手段创新、发展安全科技推进科技创新、立足提高全民安全素质推进安全文化创新。

同时通过加快安全立法步伐，开展企业安全评估、评价，建立经常性检查督导制度，推广建立小企业安全基金，对矿山开采、建筑施工等高危行业小企业征收安全生产抵押金，在高危行业强制推行工伤保险等，探索建立健全全省安全生产长效机制。

据省安委办统计，2005年全省事故死亡5035人，千人死亡率0.141^[7]。