河北省志·安全生产监督管理志：加强重大责任事故案件的刑事追责

1984年10月中共十二届三中全会发布《关于经济体制改革的决定》，经济体制改革的重点由农村转向城市；改长期以来实行的计划经济，为发展有计划的商品经济；在扩大国营企业经营自主权的基础上，实行企业经营承包制和多种形式用工制度。同时20世纪80年代初开始实行“有水快流”的办矿方针，集体、个体小矿山和乡镇企业急速发展。

经济管理体制改革促进全省经济快速增长，同时也使安全生产监督管理工作面临一系列的新问题：“有水快流”的方针导致采矿业急剧无序扩张，遗留大量安全隐患；部分单位单纯追求产量产值，忽视质量和安全，煤炭、冶金、建工、建材、石油、化工等十几个行业的伤亡事故，绝大多数是领导违章指挥、工人违章作业造成的责任事故；一些地方推行企业经营承包制只承包经济技术指标，未落实安全责任和措施，安全管理出现“以包代管”；机构改革实行领导干部年轻化、知识化，各级领导班子新老交替，劳动用工制度改革后协议工、轮换工大量增加，而干部、职工安全教育培训相对滞后，管理队伍和职工队伍安全素质降低。

1983年全省事故发生起数和因工死亡、重伤人数下降速度趋缓，而后开始逐步上升。1984年1—11月事故发生起数、死亡人数、受伤人数、经济损失“四项指标”同比分别上升22.9%、15.2%、14.6%和18.9%，特别是乡镇小煤窑事故起数、死亡、重伤人数同比分别上升96.4%、163%、110%。当年全省全民所有制企业千人死亡率0.152，比1980年的0.10增加0.052。1985年1—5月交通事故惊人，死亡727人，占全省事故死亡人数的80%以上。1986年全省煤矿企业死亡人数同比上升49.4%，其中乡镇煤矿上升88.9%。1983—1986年，爆炸事故多、交通肇事多、机械伤害多、人员伤亡多、经济损失重，安全生产状况堪忧，成为全省社会经济发展中的一个突出的问题。

面对严峻的安全生产形势，1984年12月省政府办公厅转发《省直和大型企业安全生产汇报会议纪要》，决定在安全生产责任制基础上实行量化的安全目标管理，确定全省1985年及以后几年的安全生产、文明生产目标，分系统层层下达，逐级落实；企业经营承包必须有安全管理内容，规章制度必须有安全奖惩规定，对安全生产有突出贡献的给予重奖，对造成重大责任事故的给予重罚；严格执行新建项目“三同时”、日常管理“五同时”规定，反对事故处理中求情说情、姑息迁就等不正之风，重点解决事故多发的重点行业、重点单位的关键性问题，把安全生产列为考核企业和企业主管部门领导干部的重要内容；改革安全生产管理方法，推行安全系统工程，全面系统地落实“预防为主”的工作方针；进一步加强各级安全生产管理机构建设，逐步构建城乡安全管理网。

1985年5月省人大常委会发布《河北省厂矿企业劳动安全卫生条例（试行）》，以地方法规形式规定全省实行劳动安全卫生监察制度，建立国家监察、行政管理、群众监督三结合的安全卫生工作体系。

同年7月，省经委印发《关于认真搞好安全生产的紧急通知》，组织全省工交系统建立健全省、地（市）、县（市）三级工交安全管理网络，严格执行国家安全生产法令政策，突出加强对交通、矿山、冶金等重点行业的安全管理；严格公路运输路查路检，严禁无证驾驶、违章行驶；关停未经审批擅自在国家大矿井田内乱采滥掘，严重危及大矿安全的小煤窑、小矿山；落实冶金企业较大设备检修项目的安全措施，避免因安排失当造成恶性事故。同时加强汛期防洪、防暑、防雷电工作。

11月，省经委主任宋叔华主持召开省安委会恢复设立后的第一次全体会议，要求在改革经济体制、放宽经济政策的新形势下，各级领导要把安全生产工作摆到重要位置：撤销、合并、下放、削弱安全管理机构的必须纠正，并按要求配齐管理人员；企业整顿、技术改造、实行经营承包，必须有对安全生产的具体要求和措施；对管理混乱、事故多发企业，由主管部门帮其制订改进计划和整改措施，限期解决问题；鉴于乡镇企业安全生产尚处于无人管理的状况，要求乡镇企业管理部门和各相关行业主管部门对其加强管理，县经委主动协调乡镇企业管理等部门，对乡企新工人和特殊工种人员特别是汽车司机、拖拉机手、机泵排灌人员、农村电工和鞭炮厂工人等，加大安全技术培训力度，按规定应持证上岗的必须经考试合格后持证上岗。

1986年3月贯彻国务院办公厅转发全国安委会《关于重视安全生产控制伤亡事故恶化的意见》，省安委会要求必须实施安全生产治本之策，当前重点是：在企业生产条件方面加强安全基础建设，提高安全技术装备水平，补还安全欠账，增强防灾抗灾能力；在法制建设方面尽快制定、修改、补充、完善本省、本部门安全生产、劳动保护法规、条例、规程、实施细则等，使安全生产的各方面工作有法可依，有章可循。

同年5月，省检察院、省劳动人事厅执行最高人民检察院、劳动人事部《关于查处重大责任事故的几项暂行规定》：工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工，由于不服管理、违反规章制度，或强令工人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故，致死亡一人以上或致重伤三人以上或造成重大经济损失的重大责任事故案件，属于人民检察院直接受理的案件。检察院在查处重大责任事故案件中，既要追究职工犯有重大责任事故罪的责任人员的刑事责任，也要追究国家工作人员犯有玩忽职守罪的责任人员的刑事责任。对重大伤亡事故中构成重大责任事故罪和玩忽职守罪的人员，任何机关、单位都不能以经济处罚代替刑事处罚，不能以党纪、政纪处分代替依法惩处。

1987年2月省安委会召开全体会议。要求广泛开展社会宣传和群众性安全教育，提高全社会的安全生产意识；每年5月、9月省直按系统、地市按区划，条块相结合，定期进行全省安全大检查，除全面检查外，还要组织专题性安全检查；实施分类指导，重点抓好“四业一火”（煤炭行业、交通运输业、化工行业、乡镇企业；防止重大火灾）、七个重点地市（邢台、保定、石家庄、张家口、承德、沧州地区和邯郸市）、建设一个网（全省安全网）、控制事故两个高峰期（6月、11月），降低事故发生率，遏制职业病发展。

同年3月，省计经委开始在全省工交系统层层推行安全目标管理责任制，把安全生产工作状况作为考核各级领导干部的主要内容之一。将企业各工种、各岗位的安全生产责任目标完成情况与经济利益挂钩，作为奖金发放和职工晋级的主要依据之一。对承包、租赁企业，将安全管理作为企业经营者的重要承包内容，建立健全各项安全规章制度并督导其执行。

6月，省政府贯彻国务院《关于加强安全生产管理的紧急通知》，要求各级政府将安全生产责任目标列入当地国民经济发展计划并建立相应考核制度；明确各级政府、部门、企业主要领导人是本地区、本部门、本企业安全生产第一责任人，发生重大事故首先追究主要领导人责任；劳动部门切实履行国家赋予的安全监察职责，批评教育、严肃处理不重视安全、不严格管理、不负责任的官僚主义作风和种种不安全行为。

全省总体安全生产形势开始趋于好转。但1988年一季度煤炭、冶金、化工、轻工等行业连续发生伤亡和火灾事故。4月省政府印发《关于进一步搞好安全生产的通知》，要求“严格实行各级首长负责制，尽职尽责地抓好安全生产管理。将安全目标层层分解，下达落实，严格进行考核”。各行业特别是交通、煤炭、化工、纺织、造纸等事故多发行业企业和乡镇企业，对其危险部位进一步完善安全生产规章制度，将安全目标落实到班组、个人，明确责任，发生事故逐级追查。企业经营承包合同要把安全生产作为一项奖惩条件予以兑现。对已发生的事故迅速查清原因，造成重大伤亡和经济损失的，严肃处理直接责任者与负有领导责任者。

5月，省计经委针对调查中发现部分承包企业未按国家规定提取安全技术措施费用，因资金困难尘毒治理和安全设施改造计划难以落实的问题，强调承包企业必须按规定足额提取安技措施费，其使用计划征求企业安全管理部门意见，经企业领导批准后由财务部门负责监督，做到使用有计划、落实有措施、竣工有验收。

当年事故起数和因工死亡、受伤人数进一步降低，全省全民所有制工矿企业职工千人死亡率0.081，千人重伤率0.126，分别比1983年下降0.073和0.245。(www.xing528.com)

1989、1990年省计经委连续开展全省工交系统“安全管理年”活动。活动目标：1989年全系统实现“一杜”（杜绝特大恶性事故）、“四降”（事故起数、死亡人数、重伤人数、直接经济损失指标全面下降）、“增七”（重点行业尘毒作业点合格率比上年增加7%）、“创百”（创建100个文明生产、安全生产先进企业）、“达三九”（年终考评99.9%的工交企业达到合格标准）。在此基础上，1990年除继续实行“一杜”“四降”外，实现“增五”（全省工交企业尘毒作业点治理合格率比上年增加5%）、达“四十”（全省工交企业安全管理合格班组达标率达到40%）、“升五百”（升入省级“安全生产先进企业”以上档次的企业数超过500个）。活动中实行五项管理措施：

实施企业安全管理达标。省计经委制定《企业安全管理达标实施办法》和《河北省厂矿企业安全管理工作考核标准（试行）》，以安全机构、规章制度、教育培训、工业卫生、现场管理、安技费提取和使用、班组建设、信息统计为主要内容，开展企业安全管理达标活动。突出安全生产基础管理，重点加强最基层企业班组的安全建设。省计经委会同省总工会制定《河北省工交企业班组安全建设规划和竞赛活动目标》《企业班组安全建设考核标准》，组织“安全合格班组”“安全优秀班组”达标竞赛。企业基础安全管理达标工作，经企业自检，地、市经委和行业主管部门检查验收合格后，由省计经委颁发达标证书。

图2-1-3　90年代初峰峰矿务局组织开展新老职工“传帮带”活动，提高工人安全技术素质

加强安全生产教育培训。按照“全员教育、重点培训、持证上岗、考核建档”的要求，组织企业坚持行之有效的新工人“三级教育”培训制度；举办安全知识竞赛、召开事故现场分析会、事故案例讨论会等，多层次、多形式、多渠道地对全体职工进行有针对性的安全教育；重点是以持证上岗率100%为目标培训特殊工种职工，并由地市和省直厅局举办培训班培训厂矿长和企业安全技术骨干；所有企业均建立职工安全教育档案和新工人登记卡，大中型企业建立职工安全教育考核制度，将考核成绩作为职工定级主要标准之一。通过培训教育，使干部职工树立“五个观念”：安全第一观念、安全就是效益的观念、领导是第一责任者观念、安全否决权观念、事故“零”目标可以实现的观念；克服“三种倾向”：重生产轻安全的倾向、重效益轻投入的倾向、以包代管的倾向；实现“两个转变”：变“要我安全”为“我要安全”、变“事后处理型”的被动管理为“问题发现型”的超前管理。

完善安全目标管理考核体系。以全省18个地、市政府和省直17个行业主管厅局安全控制指标为基础，核定各地、市和各厅局的考核指标。对指标完成情况实行企业月分析、地市季分析、全省半年分析的动态管理，针对存在问题及时提出改进措施。把年终目标考核结果纳入企业升级和评优条件，企业升级、评优中安全指标具有否决权。

专项治理薄弱环节。以煤炭、化工、造纸三个事故多发行业和承德、邯郸、张家口三个事故多发地区为重点，开展防瓦斯、防冒顶、防触电、防火灾、防机械事故的“五防”工作。煤炭部门重点加强对地方煤矿的治理整顿，以邯郸市为重点对邯郸矿务局井田内严重威胁大矿安全的51个小煤窑逐一调查分析，提出处理意见，由市政府制订和督促落实治理整顿方案。同时在全行业严格矿长任职安全技术能力考核制度，开展矿井质量标准化活动，克服“三违”（违章指挥、违章操作、违反劳动纪律），杜绝“特恶”（重、特大恶性事故）。化工行业在开展“无泄漏工厂”“清洁文明工厂”“六好企业”上等级活动的基础上，严格压力容器制造、使用和管理制度，治理“跑、冒、滴、漏”。由主管部门会同消防监督部门共同进行防火、防爆专项治理整顿和检查验收。造纸行业由省计经委会同省公安厅、省轻工厅制订造纸行业消防安全治理整顿方案，规定对造纸原料堆场消防安全管理的具体要求，进行以预防火灾为中心的专项治理。

组织安全竞赛评比。1989年省计经委制订工交系统安全竞赛考核细则，采取条块结合、企业自查、地市联查、全省抽查的方法，半年初评、年终总评，对全省工交企业划分“文明生产、安全生产先进企业”“安全生产先进企业”“安全生产合格企业”“安全生产不合格企业”四个档次，分别进行评定。在1989年竞赛评比基础上，1990年将安全指标考核和基础管理达标两项纳入竞赛评比内容，对上年度评比竞赛中55个“安全生产不合格企业”，组织力量逐个调查诊断，具体指导，促其尽快改变面貌。通过层层评选，1990年底全省评出文明生产、安全生产先进企业154个，安全生产先进企业382个，安全生产合格企业5309个，分别占全省参评企业总数的2.6%、6.5%、90.1%。

通过从思想、组织、技术、管理和制度上采取多方面的措施，加强安全生产管理，全省各类伤亡事故下降，重、特大恶性事故得到初步控制。1990年全民所有制工矿企业千人死亡率0.057，千人重伤率0.081，分别比上年下降0.027和0.026。煤矿系统全年事故发生起数和死亡人数分别比上年下降13.9%和1.1%。铁路路外、农机、农电事故起数和死亡人数同比也有明显下降。

但是全省道路交通和乡镇企业安全状况欠佳。1990年下半年道路交通事故逐月上升，占全省各类事故总数的70.4%；全年死亡2166人，同比增加172人。对乡镇企业、个体小煤窑的整顿，由于部分基层领导干部考虑地方利益，怕影响产值利润，态度不坚决，工作不彻底。有的整顿时停产，过后偷偷复产；有的明停暗不停，甚至根本没停。乡镇煤矿生产条件简陋问题长期得不到解决，普遍存在独眼井、自然通风、明火明电放炮、明刀闸、立井无防坠装置、斜井无防跑车装置等问题。磁县整顿后的110个小煤矿中达到“五消灭”的只有37个；承德市营子矿区小煤矿78%达不到“五消灭”的要求。导致隐患丛生，事故不断。1990年后几个月至1991年1月，乡镇企业、个体小煤窑连续发生22起重、特大事故，死亡1129人，为历年所少见。

1991年3月副省长宋叔华主持召开省安委会全体（扩大）会议，以完善安全目标管理、加强安全基础工作为重点，要求各地市、各部门继续采取坚决、有效措施，控制和防止各类事故的发生。

推广承德地区将安全控制指标由地区目标管理办公室统一管理考评、奖惩，同其他经济考核指标一起下达到各县和企业；张家口地区行署专员与县长签订《安全生产责任状》，制订具体考评、奖惩办法；石家庄地区制订安全目标管理办法，明确县、市长和主管副县、市长应承担的责任，对完成控制指标的县、市长表彰奖励，对突破控制指标的县、市长通报批评和经济处罚等成功经验，进一步改进安全目标管理的内容和措施，实行安全管理领导负责制和安全生产全员责任制。

从三个方面强化安全生产基础建设：借助典型案件开展安全生产宣传教育，增强各级领导、安全管理人员的安全意识、管理能力和一线工人的安全素质、安全技能；企业技改项目适当增加对安全生产设施的投入，开展安全技术改造，改善劳动条件；加强班组建设，提高基层安全技术水平。在此基础上加强安全卫生监察，严格规范和约束企业行为。

同时总结全省实行安全目标管理的经验，加强对目标的实施管理和年终考核，严格控制死亡人数、重伤人数、经济损失三项指标，重点加强交通、消防、矿山的安全管理，巩固乡镇煤矿整顿成果，防止反复，保持全省事故发生起数和伤亡人数下降的较好趋势。

1991年全省全民所有制企业职工千人死亡率0.049，1992年为0.053，创历史第一和第二最低水平。