学生为本的高教管理改革与创新

我国自改革开放以来，高等教育管理体制改革取得了巨大的成就，管理体制开始从传统的计划体制向市场体制转换，高等教育模式也从精英教育模式转变为大众化教育模式。我国政府一直以来都将科教兴国与人才强国作为国家发展的主要战略进行实施，针对高等教育管理体制改革也进行了大力部署，并取得大量的经验和成绩。

高等教育管理体制包括教育行政体制和高校内部管理体制。考察我国高等教育管理体制的探索、建构和改革历程，笔者将其分为四个时期。

（1）高等教育管理体制探索期（1949-1977）

这个时期是在全面规划新中国高等教育事业，加强党对高等教育事业领导、推进高等教育事业社会主义改造背景下展开的，重点是加强对高校控制、解决领导权问题。

新中国成立伊始，在计划经济的制度安排下，政务院于1950年颁布了《关于高等学校领导关系的决定》，明确政府对全国高校负有领导责任。自此，政府在高等教育领域开始探索集中的宏观管理模式，确立了国家举办高等教育事业的体制。

这个时期，高等教育管理经历了中央集中管理、高校内部实行校长负责制（1950-1953）；高等教育部直接管理与中央有关业务部门管理相结合（1953-1958）；中央和地方两级管理、高校内部实行党委领导下的校务委员会负责制等阶段（1958-1978）。1961年、1963年《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》及《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》颁布，决定实行“中央统一领导，中央和地方两级管理制度，教育部在中共中央和国务院的直接领导下管理全国高校，中央各业务部门协同教育部分工管理部分高校，各地区、各部门、各学校都要贯彻中央统一的方针政策，都要遵守中央统一规定的教学制度和其他重要的规章制度，都要按照全国统一的高等教育规划和计划办事”，高校内部实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。至此，我国高等教育行政体制基本探索建构完成。“文化大革命”期间虽有变化，但在粉碎“四人帮”后又逐渐恢复。

（2）高等教育管理体制确立期（1978-1998）

这个时期是在“文化大革命”后拨乱反正、恢复秩序和改革开放新时代的背景下展开的，重点是转变政府职能，扩大高校办学自主权。

1985年5月发布《中共中央关于教育体制改革的决定》，我国针对高校管理体制改革的时候提出管理的弊端，认为高校在管理过程中出现传统的管理理念，并缺乏相应的获益，所以建议政府对高校进行宏观调控，但是因为政府的参与并没有改变现有的管理现状。而在1986年的时候又提出了实现高校自主管理的制度，建议高校在管理过程中应该与政府和社会进行相关联，以此提高自主办学的效果。1992年原国家教委出台的《国家教委关于直属高校内部管理体制改革的若干意见》指出：“国家教委直属高校是由国家教委直接管理的教育实体，具有法人地位。”这是政府首次提出高等学校的法人问题。1992年8月又发布《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，自此以《中共中央关于教育体制改革的决定》和《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》两个文件为标志，国家从招生、专业调整等方面赋予高校不同程度的自主权。随着高校办学自主权的扩大，高校内部管理体制改革被提到日程。1993年《关于普通高等学校内部管理体制改革的意见》颁布，以人事、分配制度为重点的改革全面展开。1993年《中国教育改革和发展纲要》对高等教育体制改革的任务、目标作了进一步明确，指出“高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”，“在政府和学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。为保证改革目标的实现，1995年5月《关于深化高等教育体制改革的若干意见》提出了“要通过深化改革和立法，划分、规范举办者、管理者、办学者的权利和义务”。1998年8月《中华人民共和国高等教育法》颁布，以法律形式规定高等教育管理体制实行中央和地方两级管理，国务院教育行政部门主管全国高等教育工作、其他部门在职责范围内负责有关工作；高校实行党委领导下的校长负责制，校长全面负责教学、科研和其他行政管理工作；高校设立学术委员会、教职工代表大会，实行民主管理；高等学校自批准设立之日起取得法人资格，面向社会依法自主办学，实行民主管理，并享有一定的办学自主权。

（3）高等教育行政体制改革深化期（1998-2009）

改革开放以来，中国不断进行高等教育管理改革的探索实践，主要体现为三个方面：中央内部以及中央与地方政府之间的关系的改革探索、政府与高校关系的改革探索、高校自主办学权的探索。

20世纪90年代盛行于西方的治理理论开始传入中国，并被中国学者们推崇。无论是在政府管理系统还是在高等教育研究领域，治理理论都成为举足轻重的理论体系。西方国家实施的政府治理改革思想和实践表明，作为准公共产品的高等教育领域改革应该从公共治理理论中吸取经验，结合中国高等教育的特殊教情，创造出一条符合中国国情的高等教育管理体制改革之路。(www.xing528.com)

这次深化高等教育行政体制改革，是在建立社会主义市场经济体制、国务院两次推进机构改革、实施“985”工程的背景下推进的，核心是政府简政放权，目标是建立适应社会主义市场经济体制的高等教育行政体制，改革的主要内容是：“正确处理中央教育行政部门和中央业务部门的关系，改革部门办学管理体制，淡化和改变单一隶属关系，变‘条块分割’为‘条块有机结合’；正确处理中央与地方的关系，扩大省级政府统筹权；改善和加强中央政府宏观管理的手段；在一定程度上扩大高等学校办学自主权。”1993年《中国教育改革和发展纲要》提出高等学校“办学体制和管理体制要分别不同情况，采取继续由中央部门办、中央部门和地方政府联合办、地方政府办、企业集团参与和管理等不同办法”。1994年、1995年、1996年，国家教委连续三次召开高等教育管理体制改革座谈会及1998年高等教育管理体制改革经验交流会，确定高等教育行政体制改革应遵循的“共建、调整、合作、合并”方针。在1995年，国家教委提出，实现高等教育改革体制从理念到实践的发展，并争取在2000年将管理体制更加细化，将高校管理的责任明确划分，并下拨更多的款项来支持高校的发展。同时加强中央、省级、自治区、直辖市到政府的两极管理方式，实现有机结合的管理体制框架。并通过深化改革和教育立法，达到相应的管理权利和相应的义务。在1993年到1998年间，国家教委与中央各部门对高等学校建立了义务和权利的联系，使高等院校能够面向社会进行体制改革，并逐渐加强相应的体制建设。

1998年出台的《高等教育法》明确指出高等学校拥有独立的法人地位。高等学校法人地位的确定，不仅仅是民事主体的确定，更是保证学校、教师的教学和科研、管理学生的独立地位。所以说，从高等教育治理的主体来说，高等学校拥有独立的法人地位能够确保高等学校与政府处于平等的地位，共同治理高等教育。

自此大范围改革正式开始，主要经历了三次大调整，一是对国务院撤并部门所属院校进行调整；二是对军工系统所属院校进行调整；三是对国务院部门所属院校进行调整。这些被调整院校有的划归教育部管理，有的与教育部所属高校合并，大部分实行了中央与地方共建、以地方管理为主。

2000年之后，地方政府也对部分高校进行了合并调整，到2008年左右高等教育行政体制改革基本结束。通过改革，教育部共调整了25项职能，其中从其他国家部委划入9项、下放给省级政府9项，下放给高校6项、划转国家其他部委1项。通过改革，标志着部门办学体制基本结束，中央和地方两级办学、以地方管理为主的高等教育行政体制确立。

同时，在治理理论指导下，我国颁布了高校人事改革制度，其中指出高校在录用教师时，要严格按照“按需开岗”的原则进行，保证高校招聘流程公开公正，职位竞争合理，实行择优录取，同时收到新公共管理理论的影响，还推行高校教师合同聘任制，打破传统的教师录用终身制，定期对教师进行考核，优秀者加大鼓励力度，不合格者要淘汰，这样就有效激发出高校教师的工作积极性。同时各大高校加大对优秀教师的奖励力度，开始了人才争夺战，教师开始竞争上岗，将学术研究成果作为考核依据，极大地优化了高校人力资源配置。

在《中华人民共和国高等教育法》中曾经指出，高等院校应该在办学的过程中积极地面向社会，并自主办学，在教学管理的过程中实现民主管理，并规定高校实现法人资格的办学方式。在实现特色教学的过程中，加快高校教学改革，深化教学体制，形成共建、合并、调整的两极管理方式，让社会各界优秀企业和人员共同参与高校教学管理体制改革中，以此达到私立和公办学校体制的共同发展。

（4）高校内部管理体制改革深化期（2010至今）

这次高校内部管理体制改革是在由高等教育大国向建设高等教育强国转变、建设人力资源强国的背景下展开的，核心是建立现代大学制度，主要任务是完善高校内部治理结构。2010年7月出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》关于高等教育的第一条（总第十八条）就明确提出了高等教育国际化目标蓝图。“到2020年，高等教育结构更加合理，特色更加鲜明，人才培养、科学研究和社会服务整体水平全面提升，建成一批国际知名、有特色、高水平的高等学校，若干所大学达到或接近世界一流大学水平，高等教育国际竞争力显著增强。”在第十六章有关扩大教育开放的内容中，更是明确了高等教育国际化的具体任务和目标要求。2010年12月底，教育部28所直属高校开展现代大学制度建设试点工作。围绕建设现代大学制度，完善高校内部治理结构，深化高校内部管理体制改革，先后颁布《高等学校章程制定暂行办法》　《学校教职工代表大会规定》《全面推进依法治校实施纲要》《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》。

2014年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“深化教育领域综合改革”的总要求，明确要求改革高等教育管理方式，建设现代大学制度，并在探索高校分类管理办法、建立健全大学章程、人事制度改革等方面进行了试点部署。从改革内容看，基本是围绕深化高校内部管理体制改革进行的部署，目标还是建立完善中国特色现代大学制度。在教育行政部门自上而下的强力推动下，以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为核心的高校内部治理结构基本确立，高校内部权力运行和监督机制基本理顺。

为巩固改革成果，2015年对《中华人民共和国高等教育法》进行修订，进一步细化和明确高校学术委员会职责。我国高等教育管理体制改革的重点是针对高校与行政关系以及宏观控制的改革，在近20年的时间里，我国针对改革的内容以及形式进行细致的探讨和分析，就目前高校的管理体制运行情况来看已经初见成效。随后，国家在2016年出台了《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》和《推进共建“一带一路”教育行动》两个重要指导性文件。这是新中国成立以来第一份全面指导我国教育对外开放事业发展的纲领性文件。

中国高等教育管理改革提供了三个方面的路径：在高等教育管理改革的过程中，政府要不断转变角色，真正做到政府权力下放；高等教育改革始终要以“善治”作为目标，提高教育管理的效益；营造民主公平的运行秩序，平衡多元利益主体。