以学生为本的高等教育管理改革与创新-改革背景

为什么上世纪90年代我国要对高等教育管理体制进行重大变革？要认识这一问题，必须从新中国高等教育管理体制形成的过程和独有的特性出发。新中国成立以后，为适应当时经济、社会发展的需要，也因为当时的国际环境，我国不但在经济上学习苏联模式，建立了高度集中的计划经济体制，而且在高等教育上同样也学习苏联模式，建立起仿效苏联的高等教育体系和高等教育制度。其中最突出的就是1952年到1953年实施的院系调整，确立了“培养工业建设人才和师资为重点、发展专门学院、整顿和加强综合大学”的方针，调整的重点是“整顿和加强综合大学，发展专门学院，首先是工业学院”，仿效苏联高等教育的类型调整我国高等教育结构，分为综合大学（设文理学科）和专门学院（按工、农、医、师范、财经、政法、艺术、语言、体育分别设置）两种。在全国范围内，对高等学校的院系进行了调整，对高等教育的资源和布局进行了重组。当时全国主要的大型企业由中央各业务部门直接管理。与这种体制相适应的是，中央教育主管部门管理综合性大学、理工、师范和外语院校，中央各业务部门也创办并管理主要为本行业、本部门培养专门人才的单科性高等院校。1954年，全国共有高等院校188所，由省、区、直辖市管理的学校只有17所。1955年，全国高等学校发展到227所，全部由高等教育部和中央各业务部门领导。至此，我国学习苏联模式，确立了“部门办学”的体制。与此同时，院系调整的另一个重点是对高等学校内部结构的改造，政府加强了对高等教育的直接控制和具体管理。1952年11月，专门成立了高等教育部，将“全国高等教育的方针政策、进度计划（包括学校的设立或变更，院系和专业设置，教学任务、基本进度和财务计划等）、重要的规章制度（如财务制度、人事制度）、教学计划、教学大纲、教材编审、生产实习事项”，进一步统一掌握起来。

从1956年起，随着“三大改造”的完成和社会主义建设高潮的掀起，我国开始反思苏联模式。毛泽东《论十大关系》及中共八大政治报告，已经表明中国开始探索根据中国国情走自己的路。在经济建设方面，当时开始发展区域经济和各地企业。在高等教育方面，各省、自治区、直辖市根据各地经济社会发展的需要，逐步创办并管理一批高等学校。1965年，全国共有434所高等学校，其中由高等教育部直接管理的34所，由中央各业务部门管理的149所，由省、区、市政府管理的251所。全国逐步形成了中央和地方分别举办并管理高等学校的“条块分工”的体制。1978年，我国进入改革开放新时期，在高等教育宏观管理体制上有选择性地恢复和继承了60年代“条块分工”的体制。1982年，全国高等学校中，由中央48个部委（包括总局和专业总公司）直接管理的高校为237所，在校生330941人，占全国高等学校在校学生总数的29.2%；在中央部门直属高等学校中，重点高等学校为59所，占全国重点高等学校的61.5%。到1993年，全国普通高等学校共有1065所，招生94万人，在校生253.55万人。其中，中央业务部门的直属高等学校325所，占31%；招生31.1万人，占34%；在校生85.3万人，占34%。在上世纪90年代高等教育管理体制改革之前，我国的高等教育管理体制是一种国家集中计划、中央政府各部门（特指“条”）和省级政府（特指“块”）分别投资办学和直接管理的体制。这种体制是与社会主义计划经济体制相适应的，调动了各部门、各地方发展高等教育的积极性，为我国经济和科技事业的发展，为国家现代化建设，培养了大批人才，做出了历史性贡献。但是这种体制与改革开放的大局、与市场经济体制、与新时期人才培养的要求是不相适应的，亟待改革。随着市场经济体制的确立，原来主要由“条条”转向主要由“块块”设定和规划国民经济的发展，随着经济规模的迅速扩大，高等教育发展的新要求不断出现，那些在历史上发挥过重要作用的“条块分工（事实上早已逐步演变为“条块分割”）、自成体系”的高等教育管理体制难以适应时代的要求，“条”“块”分割的弊端及其所带来的问题日益严重。

1.随着社会主义市场经济体制确立和政府职能的转变，部门办学难以为继。1993年以来，国务院各部门，特别是专业经济部门进行了大规模的机构改革，部分部委改组为企业或经济实体；部分部委改组为事业单位，成立了行业总会；其余仍然保留的部委也开始精简机构，转变职能。国务院机构改革带动了投资和管理方式的一系列变化，对高等学校发展有着重大影响。影响最大的是，政府对各部门的经营性投资由拨款改为贷款；部门的非经营性投资（高等学校的基建投资都列为部门的非经营性投资）大幅度减缩。1993年10月，国家教育发展研究中心组成的课题组对36个部委（共有直属高等学校281所）的教育投资状况进行调查分析，大体可分为以下三类：①最困难的有18个部委（有直属高校127所），占部委总数的50%、直属高校数的45%。这18个部委的直属高等学校的基建经费在连续几年大幅度下降之后，1993年又有较大幅度的减少，不少部委无力拨付教育补助费。②勉强维持办学的部委有11个，占部委总数的31%，共有学校90所，全部是本科学校，占部委本科院校总数的32%。这些部委给高等学校的基建费大体保持上一年的水平，但由于物价上涨因素，实际经费也有较大幅度的下降。③对高等学校的基建投资，当时还能保持往年水平并有一定数额专项补助的部委有7个，占部委总数的19%；直属学校有64所，占部委学校总数的23%。这些部委大多是实行经费大包干，如交通部、铁道部、邮电部和石化总公司等。从经济体制改革和政府机构改革总目标着眼，通过对部门办学历史和现状进行分析，可清晰地看出，对部门办学的管理体制进行根本性改革势在必行。

2.造成高等学校的重复建设和教育资源浪费及低水平办学。条块分割，自成体系，各自封闭办学，直接导致部门和地方在低水平上重复设置高等学校和专业，造成资源配置的不合理。中央部门和地方分别办学并直接管理，地方政府中各业务厅局也要自己办学，造成大的条块分割和小的条块分割，乃至大小块块、条条也分割，形成各自“小而全”的封闭体系。在条块分割的体制下，一些已经设置的院校和专业，由于本部门或本地区对人才需要有限而不能发挥应有的作用；而另一些部门或地方又根据自己有限的需要，投资新建同样或类似的院校和专业。这样，使得学校的规模效益降低，办学条件也难以改善。据统计，1992年，13.1%的本科院校在校生不足1000人，15.2%的专科学校在校生不足600人。这种低效益的办学状况，同我们“穷国办大教育”的国情很不适应，大家都吃不饱，也吃不好，从而影响了整体办学效益和办学。由于部门和地方“条条”和“块块”分别办学并且直接管理，各自从局部出发，从部门看是多元的，但从全国看却有相当一部分是低水平重复设置。(www.xing528.com)

3.“条块分割，多头管理”的机制造成单学科性院校过多，学校规模小，办学效率低下。在上世纪80年代末90年代初，我国高等学校的办学效率一直受到有关部门和学者的关注。早在1986年，世界银行对我国136所重点高校生均成本和规模效益进行了实证分析，指出中国高等学校存在着规模小、效率低的现象。80年代我国高等教育规模扩大采取了“外延式”的发展道路，学校数量从1978年的598所增加到1986年的1075所，而当时全国高等学校在校生平均规模低于2000人，有的高校甚至只有200-300人，远低于同期发达国家高等学校3000-4000人的水平，这种“外延式发展”给我国高等学校造成了布点多、规模小、资源浪费严重、办学效率低下的格局。而这种局面的形成是与“条块分割、多头管理”的管理体制密切相关的。各高等学校由于隶属于部委或地方，只能根据部门的需要而非教育规律或学校实际来培养人才。

4.导致人才来源单一化和部门所有制。许多行业包括政府部门干部的来源、工程技术人员的来源单一化，主要来源于它的部属院校。这种近亲繁殖所造成的很多问题对于干部素质的提高、工程技术人员和师资队伍的提高，都带来一种无形的负面影响，妨碍了人才的竞争、人才的交流，它是封闭的、缺乏生机和活力的。导致这一问题的根源是部门所有制。各部门管辖的高等学校只关心部门所需要的人才培养问题。某些国家发展需要的专业，也由于部门所有制的障碍而难以建立和发展。这种状况也堵塞了人才分配和流通的渠道，导致学校、行业外人才供应不足，系统内人才被迫改行。中央部门创办的高等学校以及省级业务部门管理的高校多为本行业、本部门开设学科和专业，学校行业性强，许多学校按产品，甚至按产品的零部件和工艺方法设置专业，或者本来通用性很强的专业带上行业、部门的帽子，使专业面更窄，导致毕业生知识面狭窄，适应性较差，发展后劲不足。

5.造成高等教育发展缺乏生机和活力。当时高等教育体制弊端可以概括为“一包、二统、三分割、四封闭”。“包”即国家包办大学，对学校包投资、包经费，对学生包培养、包就业；“包”得过多必然导致政府“统”得过多，高等学校基本上没有自主办学权，毕业生没有自主择业权，缺乏人才流动机制，阻碍了教育竞争，人才竞争；“分割”即条块分割，自成体系；这又必然导致了“封闭办学”，不管办学任务如何，不问需求层次，在各自的地域或部门领域盲目追求专业设置的“大而全”，自成体系。由于国家包揽办学，统得过死，管理过多，又实施了部门办学，导致办学分割；封闭办学，致使学校缺乏生机和活力，不能快速地、主动地根据经济社会发展的需求和人才市场的变化对办学的形式和内容做出相应调整，既影响了办学水平的提高和办学效益的提升，也难以适应市场经济运行的客观要求和培养高素质人才的时代使命。