高等教育管理改革：以学生为本的创新路径

政府具有管理高等教育的职能，也在高等教育管理体制改革中发挥重要的作用，但由于我国政体与高等教育历史发展等因素，我国政府在职能定位中往往出现“越位”“缺位”“失控”等不良现象，严重影响我国高等教育管理体制改革。

1.政府职能的“越位”

政府职能“越位”是我国高等教育管理体制改革中的常见现象，其主要是指政府在高等教育管理体制改革过程中超越自身职权范围，过度干预高等教育管理体制改革的行为。新中国成立以来，我国高等教育经历中央集中管理、中央与地方两级管理、分散混乱管理以及集中领导、分级管理的管理体制。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布，标志着我国教育管理体制进入一个新的纪元，其以文件的形式规定了政府在教育管理中的职能定位问题。《决定》认为以往政府对高等教育管得过死，缺乏办学活力，应在国家的统一指挥下，放宽高校的办学自主权。《关于加快改革和发展普通高等教育意见的通知》进一步强调政府要放权给高校，不能凡事都直接参与管理，而要转变为利用法律、监督、评估等多元手段对高校实施宏观管理。“事实上，在学校变革中的主体是由学校、政府以及社会等不同机构和个人参与其中的复合主体，不同类型的主体发挥着自己的功能。”国家一系列政策的出台，促使政府在高等教育管理中的职能开始转变，逐步适应社会主义市场经济体制，逐步形成政府统筹规划、高校面向社会自主办学的体制。从历史演变规律来看，政府对高等教育的控制日趋削弱，但仍在管理体制改革中扮演着举足轻重的地位，掌控着改革的命脉，中央政府放了部分权力，但地方政府又有集权的趋势，社会参与高等教育管理体制改革的话语权有限，而高校自主办学力量式微现象明显，这就论证了政府在职能定位上依然存在“越位”现象。

2.政府职能的“缺位”(www.xing528.com)

政府职能“缺位”现象在改革开放以来也逐渐出现，其是指未能根据国家政策相关规定很好地履行相应职责，对于该负责的事务没有管理到位的现象。在《中共中央关于教育体制改革的决定》与《关于加快改革和发展普通高等教育意见的通知》两个文件出台之前，我国政府对于高等教育领域的“大事小情”都面面俱到，政府职能“缺位”的现象基本鲜有发生。随着政府对高校的简政放权，政府往往错误领会“放权”的真正意蕴，在认识上出现偏差的情况，有些地方政府对于该管理的事务却进行放任，尤其是无关政府业绩的高等教育事务，甚至出现工作怠慢、运行机制不畅等情况，严重影响了高等教育管理体制改革的推进。在国家大力提倡政府放权给高校的良好政策环境下，对于政府“缺位”现象必须引起足够的重视。扩大高校的办学自主权，让高校在管理体制改革中发挥主体作用，不是完全将政府从对高校的管理中抽离出来，而是进行必要的宏观引领与监督。

3.政府职能的“失控”

政府职能“失控”是在“越位”与“缺位”经常发生的情况下，政府无意识或无能力进行调控的现象。我国高等教育管理体制改革的重心仍然是政府，政府面对其“越位”与“缺位”的情况，并没有采用必要的调控措施，没有充分发挥在高等教育管理体制改革中宏观调控的作用。主要表现在：一是法律手段的“失控”。利用法律手段管理高等教育，是政府在新时期发挥职能的最有力方式，然而政府却在法律的运行上能力有限，法律意识不足。二是经济手段的“失控”。很多高校都依赖于政府的财政拨款维持生存，但政府对于部分地方高校的经济调控力度明显不足。三是行政手段的“失控”。“政府职能部门全面控制并支配着高校教育运营模式，这方面体现了政府职能部门独一无二的权威性，其行为违背了社会正常发展的规律，阻碍高校自主创新能力的发挥。”在市场经济的环境下，政府应更多引领高校采用市场化的方式促进发展，不该过于使用行政命令干预高等教育管理体制改革，干预高等教育一般性事务工作。四是监督手段的“失控”。政府对于高等教育活动的检查、监督等工作存在明显缺失，多层次的、多途径、多元化的监督机制尚未形成。总体而言，政府对于高等教育的管理工作存在明显的“失控”现象，各级政府应正确看待在高等教育管理体制改革中的职能定位，发挥恰当的功效。