“市舶司”的职能和现代的海关相近似，是一个掌管出入中国海港的外国船舶和征收关税、收购政府专卖物品、管理来华外商贸易的专设机构，主管这个机构的官员叫做“市舶使”。我国最早设置市舶司是在唐代，“唐置市舶司于广州，以招来海中蕃舶”，此后一直在一些主要的对外贸易港口相沿设置。唐文宗太和八年（834年）颁布的《上谕》中有明确记载“南海蕃舶，本以慕化而来，固在接以恩仁，使其感悦。如闻比来长吏多务征求，嗟怨之声，达于殊俗。……深虑远人未安，率税犹重。思有矜恤，以示缓怀。其岭南、福建及扬州蕃客，宜委节度观察使常加存问。除舶脚收市进奉外，任其来往通流，自为交易，不得重加率税”[10]。大意是从南洋来的“蕃舶”，本是羡慕中国的文明而来的，应当给以宽厚的待遇，不应苛求他们的财物，为了表示朝廷对他们的优惠，凡岭南、福建及扬州等“蕃客”所在地的节度使，要常加存问，除向他们征收进口和贸易税，以及贡献的物品以外，准许他们自由往来，自行交易，不得多收或加重他们的税金。
这则《上谕》清楚地说明，扬州的淮南节度使，兼有市舶使的职能，要对蕃客“常加存问”。另在宋代宝庆年间（1225—1227年）编撰的《四明志·叙赋下·市舶》一段文字里，有唐代扬州“市舶使总其征收”的记载。[11]范文澜先生认为，唐代扬州是南北交通的枢纽，江、淮盐茶漕米和轻货，先汇集在这里，然后转运到关中和北方各地。扬州有大食、波斯贾人居住，多以买卖珠宝为业，朝廷在广、扬二州特置市舶使，足见扬州也是一个对外贸易的重要商埠[12]。
太和八年（834年）在扬州任淮南节度使的是牛僧孺。文宗皇帝既然委任他过问扬州数以千计的“蕃客”，身为节度使的牛僧孺绝对不可能亲自一一去过问，就必然要有一个专门过问“蕃客”事务的常设机构和一些承办的官吏。这种情况，在唐代开成三年（838年）日本僧人圆仁所写《入唐求法巡礼行记》中有许多具体的记载。从山东半岛的登州起，至淮南道的楚州止，除设有登州文登县勾当新罗所、登州赤山新罗院、登州城内南街新罗馆，还有青州新罗院、楚州涟水县新罗坊、楚州山阳县城新罗坊等。这许许多多的新罗坊、新罗院、新罗馆和新罗所，不仅是新罗人聚居的坊里，而且是款待新罗使节和人民的馆所。唐朝在这些馆所所在的州县，设有管理对外事务的“勾当新罗通事押衙”和“勾当新罗使”等官员机构，其中就有担当翻译职务的“新罗译语”。据考，新罗馆、所在接待新罗人的同时，还接待日本国人。当然，像新罗坊这一类的坊里，不同于专司接待使节和来宾的新罗馆、渤海馆之类的宾馆，前者只是居留在中国的新罗人的聚居点。(www.xing528.com)
唐代扬州，还曾在州城所在的江阳县和扬州属下的海陵县，设有接待外国宾客的“招贤馆”，以及接待往还官客和来宾的“宣陵馆”“广陵馆”“平桥馆”“水馆”。开成三年（838年）九月二十九日，淮南节度使李德裕在水馆为行将入京的日本遣唐大使原常嗣践行；十月三日晚上，日本请益僧、留学僧到大使所住的平桥馆，替行将入京的大使、判官送行。在此之后，日本以佛教三论留学中国的常皎和尚，还曾住在广陵馆。至于招贤馆，扬州除设有二馆外，在其他交通口岸也有设置。日僧圆仁一行，曾于开成四年（839年）七月，住过设在登州的招贤馆。[13]
从这许许多多的新罗坊、馆、院、所得知，在唐代来往于中国东部沿海城市的新罗国人，相当频繁而又相当密集。并有不少新罗人定居在海上丝路上的大港——扬州，以及楚州等地。通过两国间人事的往来，唐朝文化进一步传到朝鲜半岛，并由此传播到日本列岛，并为我国带来朝鲜和日本的朝野消息。这对于沟通我国与新罗的政治、经济、文化交流，起到了重要作用。相传在唐元和十一年间（816年），新罗王子金士信来朝中国，曾遇大风漂到楚州上岸，受到淮南节度使李邮等朝野人士的热情款待。[14]
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