中央职官制度的沿革：中国古代优秀传统文化概论

中央职官制度随着国家机器的产生而产生,又随着国家机器的完善以及性质的演变而不断地变化和发展。国家出现以后,统治者建立领导班子和政府机构来管理这个国家政权,政府就是统治者管理国家的执行机构;为了治理国家和管理政府事务,政府就要建立起一套管理国家事务的职业官吏。

(一)先秦时期的中央职官制度

根据史书记载,夏朝有“三正”“四辅”“三老五更”等中央辅政职官,有“六事之人”分管政务的官员,这是中国职官制度诞生的最初形式。

商朝的职官制度有了很大发展。从史书和甲骨文来看,中央辅政职官有“尹”“臣”“巫”“相”“三公”等,已与后世称谓相差不远。尹和臣都是当时官的称谓。巫是神职人员,三公、相和保都是商王身边的辅政大臣。又有“宰”“卿事”等政务官员,其中“宰”最初是王的内廷官职,相当于王的管家,随着商王权力的扩大,开始执掌国家政务,渐渐与“相”的职权融合,后世合称“宰相”。

西周时期的国家政治体制已经注意“体国经野,设官分职”,形成了较完备的体系,其中央职官机构分为卿事寮和太史寮两大系统。卿事寮主管王畿“三事”和诸侯“四方”,即天下政务。卿事寮的最高长官为初期太师或太保,属官主要是“三司”(司徒、司马、司空)。太史寮是文职官吏和神职官吏的领袖,掌管册命、制禄、祭礼、图籍、礼制、占卜、天文、时令、历法等,其长官为太史。除此之外,内廷还设有掌管周王衣食住行的内官,有宰、寺人、膳夫、小夫、小臣、小子、守宫、世妇、御正、东宫等。西周官制在商代“内、外服”基础上继续发展,行政体制系统有序,职官名目细致繁多,官僚机构更加庞大。

(二)秦汉时期的中央职官制度

秦始皇统一六国后,建立了三公九卿的中央职官制度。“三公”即直接协助皇帝处理全国事务的丞相、太尉、御史大夫,是国家最高权力机关。丞相是国家群臣之首,分左丞相和右丞相,秦朝以左丞相为尊。太尉是天下武官之首,协助皇帝掌管全国军队。御史大夫掌监察文武百官,处理重大案件,同时掌管承转皇帝诏令。“三公”之下设置“九卿”,分管中央各部门的具体事务。九卿包括:奉常,掌管宗庙礼仪;治粟内史,掌管全国财政税收;卫尉,掌管皇宫保卫;郎中令,掌管宫廷警卫;廷尉,负责刑法;典客,处理民族事务及外交;太仆,管理宫廷车马;宗正,管理皇族内部事务;少府,掌管山河湖海税收及手工业制造。秦朝中央官员均由皇帝任免,概不世袭。秦朝建立的“三公九卿”制度构建了此后中国两千多年中央职官制度的模板,深刻影响了中国此后中央职官制度的发展。

汉初延续秦朝的职官制度,丞相权力颇大,对朝政影响深远。汉武帝继位后,为了加强皇权对抗相权,完善了贯穿中国古代职官史的中外朝官制度。所谓中外朝官制度,即按照以天子或皇帝为核心,以宫省为基点的设官分职方法,是皇权对抗相权的主要手段。古代中央官吏分三类,一类是省内官吏,二类是宫内官吏,三类是宫外百官。汉初的三公九卿全部是三类官吏。汉武帝认为,强大的三类官吏,尤其是丞相,是阻碍皇权实施的绊脚石。因此,汉武帝将处理机要事务的责任逐渐转移到二类官吏手中,使用只在宫内负责传递文书的“尚书”一职掌管机要,又在三类和一类官中一些亲信官员的名号上加上诸如“宫内行走”字样,使他们合法进出宫内,这样就形成了以尚书为首的一套辅政决策集团,被称为中朝,而原先的三公九卿则成为外朝。随着皇权的集中,尚书权力不断增强,中朝的实力逐步超过外朝。东汉时,尚书组织被称为尚书台,成为东汉国家政务中枢机构,而三公九卿则沦为尚书台政令的事务性机构。

(三)魏晋南北朝时期的中央职官制度

魏晋南北朝时期,中央职官体制大体依旧沿着中外朝转换的形式继续发展。尚书台经过东汉魏晋的发展,机构逐步庞大起来,被称为尚书省,长官尚书令权力堪比秦汉丞相。为了限制尚书省的权力,历朝皇帝一方面以机构庞大为名将尚书省移至宫外,成为三类官;另一方面,提拔新的二类官,原负责书写文书的“中书”成为新的机要职官,负责辅助皇帝批阅奏章,代为草诏,并逐步发展为中书省;同时,提拔一类官中原负责皇帝起居的“侍中”,由其辅佐皇帝决策、纠正诏书。在隋朝建立之前,门下省、中书省、尚书省三省对峙局面已经基本形成。

在这一时期,西魏—北周政府曾经通过改革,实施过一种在主要官名上附会《周礼》天地四时官制的职官制度。西魏末年,宇文泰展开官制改革,根据《周礼》六官的相关规定,整合了魏晋以来在中央文官系统中陆续设立的省、台、寺、监以及在武官系统设立的宿卫、军等机构,到北周时期正式形成了形式特殊的北周六官制度。北周六官制度是由西魏末年宇文泰改革西魏官制,附会《周礼》而创立的一套中央职官制度,其主要由天官大冢宰、地官大司徒、春官大宗伯、夏官大司马、秋官大司寇和冬官大司空六卿组成。官制中的六卿完全按照《周礼》规定命名。其中,天官府由原文官系统的门下省以及中书省、尚书省的一部分,与九卿中的宗正卿、太府卿和武官系统的宿卫军机构合并而成,是北周中央权力中枢机关。北周六官制度并不是完全意义上的复古,其首创的民部、礼部、兵部、刑部、工部五部的名称,奠定了隋唐六部部名的基础。

(四)隋唐时期的中央职官制度(www.xing528.com)

隋朝建立以后,在中央设立三师、三公作为中央最高荣誉官衔。同时并设尚书、门下、内史、秘书和内侍五省,省是中央职官的主要机构。其中秘书省掌图书典籍,职任较轻,而内侍省掌侍奉宫掖,由宦官充任,真正的中央权力机关只有尚书、门下、内史三省。三省执掌明确,并互相牵制,共同向皇帝负责。隋朝中央政务的运行机制为掌管诏令出纳的内史省奉皇帝意旨草拟诏令,是政令的决策机构;交由掌诏令封驳的门下省进行下达前的审议,审议通过后,下达掌管诏令执行尚书省进行执行,尚书省根据诏令的任务内容,交付给下设的吏、礼、兵、度支(后改称民部)、都官(后改称刑部)、工六部具体办理。隋朝三省长官(内史省长官内史令、门下省长官纳言、尚书省长官尚书令及左右仆射)均为相职,与三公、三师一起参与朝政,同为宰相。

唐朝建立以后,在中央职官制度上继承了隋朝的三省六部制,内史省改称中书省,长官称中书令,六部的名称和顺序也确定为吏、户、礼、兵、刑、工。唐朝皇帝为了协调三省之间的行动,提高行政效率,制定了政事堂议事制度,即三省长官定期在中书省(最初在门下省)的政事堂集体议事供皇帝决策的制度。唐玄宗时期改政事堂为“中书门下”,政事堂印也改为中书门下印,政事堂堂后又设置吏、枢机、兵、户、刑礼五房,对口领导尚书六部。此后,中书省成为中央职官体系的最高权力中枢,而中书门下也正式成为宰相的办事机构,使决策、行政一体化。除了三省长官外,出于对相权控制的目的,唐朝皇帝们还任命一些资历较轻的官员担当“同中书门下二品”“同中书门下三品”“同中书门下平章事”,与三省长官一起入中书门下参政议政,行使宰相的权力。唐高宗以后,三省长官必须加“同中书门下三品”之衔,否则即使担任中书令也不能称为宰相。“同中书门下”制度形成后,宰相轮流值守政事堂,而三省全部变成事务性执行机关。唐末宦官专权,宰相轮流值守制发生转变,出现了临时的“首相”制。首相即宰相之首的意思,负责统领一段时期内的内外朝政。

(五)宋、辽、金、元朝的职官制度

宋代官制沿着唐末五代职官制度的发展而演变,依旧设立三省,但从长官到署员都是有官位无执掌,三省实际处于废弛状态。宋代中央职官制度有两大特点,一是对宰相权力的分割:宋代在中书省内设政事堂,简称“中书”,下设“参知政事”作为副相,分割宰相的决策权;设枢密院,与中书省并称“二府”,将唐末五代临时设置的三司使和枢密使定为常设官员,并以枢密使分割宰相的军政大权,以三司使分割宰相的财政大权。二是官、职、差遣相分离,又被称为官职差遣制度。总体来说:官,延续隋唐三省六部制职官体系,是虚衔,决定俸禄的收入;职是加封的大学士等文学头衔,是荣誉虚职;而差遣才是真正的工作,一般是临时性的,名称里一般有“判、权、知、直、监、提举、提点”等字样,是拥有的实权。此制度同样分割了相权,提高了皇权,却留下了“冗官”的危机。

辽朝中央职官制度实施的是两面官制。北枢密院是北面官的最高机构,是辽代最高军政决策部门,掌管朝廷大政及契丹本部及北方其他游牧民族相关事务;南枢密院是南面官的最高机构,掌管汉人及渤海人的州县、租赋、军马等事务。两院之下有北、南宰相府,掌佐理军国之大政,由皇族担任长官;北、南大王院,分掌北、南部族军民之政。

金朝的中央政府不设三省,以尚书一省为最高行政机构。尚书省设尚书令,是最高行政长官,因其地位过高,逐渐演化为皇族的荣誉职衔;下设左右丞相、平章政事,相当于宰相;左右丞、参知政事,相当于副宰相,其中真正统领尚书省的是左丞相。六部长官为尚书,下设侍郎、郎中、员外郎。军事方面,金朝在中央设置枢密院,掌全国军事,长官为枢密使。监察方面,设御史台为全国最高监察机构,长官为御史中丞,掌管监察百官,负责重大案件的审理。

元朝继承了金朝的中央官制,在中央同样只设置一省,改尚书省称中书省,作为全国最高行政机构。中书省长官为中书令,又设置右、左丞相,平章政事,右、左丞,参知政事等,任以上官职者均可统称为丞相。中书省下设置吏、户、礼、兵、刑、工六部。军事方面,设置枢密院掌兵权,设院使、副使作为长官。监察司法方面,设置御史台掌监察百官,审理重大案件,其长官为御史大夫。比较有特色的是元朝皇帝特别重视宗教,专门设立中央正式官署——太禧宗禋院,管理天下诸神祭祀;又设置宣政院,掌管全国佛教事务并统领吐蕃的政务和军事。

(六)明清时期的中央职官制度

明初中央政府继承元朝中央官制,设置中书省统领全国政务。公元1380年,明太祖朱元璋颁布诏令,废中书省,罢丞相官职,由六部直接分割其事,直接对皇帝负责,结束了自秦汉以来的丞相制度。丞相被撤销后,明太祖又设置华盖殿、谨身殿、文华殿、武英殿、文渊阁、东阁等大学士,作为皇帝顾问,协助其处理国家机要。明成祖朱棣即位后,以翰林院编修、检讨等官入文渊阁当值,参与机务,因文渊阁位于午门内,因此被称为内阁。此时的内阁是一个秘书性质的机构,只能奉皇帝旨意办事。随着明代中后期的皇帝或年幼无知或怠政荒淫,内阁获得了皇权所赋予的“票拟”权。所谓“票拟”,指的是全国各地的奏章在送呈皇帝批示前,由内阁学士先审核并给出参考意见,用黑色写于小票上,贴在奏章上再进呈皇帝。“票拟”权的获得,使内阁成为实际意义上新的行政中枢,与掌握“披朱”权的宦官机构司礼监共同形成了明朝中后期的双轨辅政局面。

清代的中央中枢部门依明制设内阁(三殿三阁,即保和殿、文华殿、武英殿,文渊阁、东阁、体仁阁)作为全国最高行政机关,下设六部。但是清代的内阁同魏晋的尚书台一样,由中朝官变成了外朝官,无权继续执掌机要。雍正七年(1729)为了应对西北军事,设置了临时的“军机房”,雍正十年(1732)始正式改称“军机处”。此后,军机处便成为清朝实际意义上的最高权力机关,由皇帝直接指挥、决策的最高军政权力机构。军机大臣概无定员、无定职,最多时可达七人,由亲王、大学士、尚书、侍郎等在皇帝指定下兼任,称为“军机大臣”或“军机大臣上行走”,被俗称为“大军机”;其僚属称为“军机库京”,俗称“小军机”。军机处职掌军国要务及官吏任免和一切重要奏章,但均需秉承皇帝意旨,是中国历史上皇权集中的最高发展。

中国古代的职官制度从其诞生起便始终处于变化、演进中。它一方面受到变化发展的社会经济水平的影响,另一方面也体现着君相权力争夺的痕迹,同时也在一些时期体现着传统中国的“天人合一”理念。随着皇权政治的垮台与近代政体的建立,中国古代职官制度也寿终正寝。然而四千余年不断演进的职官制度及其文化,依旧对今天中国社会有着深远的影响,隐藏在官制更迭背后的权力斗争对今天社会仍有着现实的警示意义。