城镇体系规划的新走向

1.从区域分析走向全球化分析

信息技术和跨国公司的高度发展，使城市在全球范围内发生直接或间接的联系成为可能，城市的发展不再局限于某一具体区域，而是自然地加入全球分工体系当中。在经济全球化背景下，城市体系内城市间关系更加复杂，而且城市体系的地理界线扩展到国家界线以外，位于不同政治制度国家的城市共同组成全球城市等级体系网络。

现代城市按照它们参与经济全球化的程度以及控制、协调和管理这个过程的速度在全球城市等级体系中寻找自己的位置，同时也完成着全球城市体系的构建。萨森（Sassen）对城市动力学与全球化过程的研究对此做了具体的分析：

1）每个城市的经济和社会发展轨迹主要依赖于它参与全球经济一体化的程度。

2）更多的城市正成为协调和管理全球化过程活动中的一部分。

3）少数几个重要城市在全球化过程中的地位和作用由其金融部门组织的规模决定。如上海从国际资本流、国际贸易、跨国公司总部、金融业及国际交通通信信息平台等方面看，正在崛起为一个全球城市，并带动整个长江三角洲城市群的发展。

2.从比较优势分析走向竞争优势分析

传统的城镇体系规划强调从城镇体系地域空间结构、规模等级结构、职能组合结构以及网络系统组织等方面构建符合区域实际的城镇体系框架，在计划经济体制下，对区域城镇及城镇系统的有序发展起到了积极的推动作用。在社会主义市场经济体制下，各种要素市场的形成，市场竞争的加剧，使得城镇体系研究的重心转到对城市（区域）竞争力的研究上来。

城市竞争力的概念来源于国家竞争力和企业竞争力，以哈佛大学波特教授的“钻石模型”和瑞士国际管理发展学院（IMD）的国家竞争力模型为代表。波特认为一个国家的竞争力集中体现在其产业在国际市场中的竞争表现，而产业的竞争力取决于生产要素、需求状况、相关和支持产业、企业战略、结构和竞争的优劣程度等四个因素。同时，政府的作用以及机遇因素也具有相当大的影响力。IMD将国家的竞争力的核心归结为企业竞争力，并选择了企业管理、经济实力、科学技术、国民素质、政府作用、国际化度、基础设施和金融环境等8个方面的构成要素对国家竞争力进行评价，并指出8个方面同时取决于本地化与全球化、吸引力与扩张力、资产与过程、冒险与和谐等四大环境要素的相对组合关系。

从空间的角度看，由于城市是区域的经济、政治、文化中心，国家竞争力在很大程度上表现为城市竞争力，但二者的差异性客观存在。宁越敏认为城市竞争力是在社会、经济结构、价值观、文化、制度政策等多个因素综合作用下创造和维持的，一个城市为其自身发展在其从属的大区域中进行资源优化配置，目的是获得自身经济的持续高速增长，推动地区、国家或世界创造更多的社会财富，表现为与区域内其他城市相比能吸引更多的人流、物流和辐射更大的市场空间。他构建的城市竞争力指标体系包括7个项目指标和26个因子，7个指标分别是：城市综合经济实力、对外对内开放度、基础设施、科学技术、国民素质、政府作用、产业结构。(www.xing528.com)

3.从“计划”走向“管治”

计划经济体制下构建的城镇体系规划的理论框架，在市场经济条件下存在许多不足，以此理论框架引导而编制的规划，其思路过于狭隘，且规划的可操作性不强，实施效果不理想。城镇体系所依托的地域空间，合理划分用地功能及确定适当的开发时序、内容和强度是该区域内城镇乃至城镇系统健康发展的根本保障，而开展区域开发建设的空间管治恰恰是实现合理的区域空间开发建设的基础。

按照全球管治委员会的定义，管治是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它使相互冲突的不同利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。城镇体系规划对区域开发建设的空间管治，可理解为：充分发挥政府、公司、社团、个人行为对多种空间资源优化配置的综合协同作用，在明确区域土地利用功能分区的基础上，确定各功能区的开发建设内容、时序和强度。

城镇体系所依托的区域，按土地利用功能可划分为城镇发展空间、农业开敞空间、生态敏感空间三种类型。城镇发展空间主要是城镇建设用地。农业开敞空间主要是指城镇建设用地之外的以农业经济为主，兼营林、牧、副、渔业等的广大农村区域。生态敏感空间是对市域环境起决定性作用的大型生态要素和生态实体，即各类保护区、森林公园、水源地、大型水库湖泊、海岸带及其自然景观旅游区等。按开发强度可划分鼓励和优先发展地区、有条件发展地区及严格控制和保护的地区。鼓励和优先发展地区主要指城镇规划建设用地，此外，土地利用总体规划中划定的独立工矿用地、交通建设点项目用地、水利建设项目用地亦可划分为此类地区。有条件发展地区指城镇规划区范围内的发展备用地，不适宜在市镇区内建设的项目，如污水处理厂、垃圾处理场、大型变电站、公墓、火葬场等可在该地区建设。严格控制和保护的地区指基本农田保护区、园林地、农牧场、河湖水系、水利工程、自然保护区、风景名胜、古迹文物保护地、海岸等。

4.从“组织”走向“协调”

传统的城镇体系规划，强调自上而下地组织一定区域范围内城镇的空间地域结构、职能组合结构和规模等级结构，这种组织行为带有较强的指令性，往往忽视对各利益主体的协调而使得规划缺乏可操作性。市场经济条件下城镇体系规划的本质特点是超越行政区划，把多个行政单元、多个利益主体协调在一起，谋求整体发展，协调发展是它的核心任务。

城镇体系规划重点在于区域协调，包括区内协调和区际协调。区内协调是加强城镇体系空间结构规划同区域性基础设施建设、生态环境保护与建设等支撑系统规划的协调研究，即区域不同部门之间的协调，同时还应注重不同等级区域利益主体之间的协调研究，即整体利益与局部利益的协调。另外还要重视区际协调，即城镇体系所在区域与其周边地区发展的协调。区域城镇体系的发展、布局与周边地区密切相关，规划应从整体上通盘考虑与接壤地区的协调建设问题。

区域协调的重点是跨部门或跨行政区的区域性交通、通信、电力等基础设施建设，重大生产项目布局、河流流域生态环境综合防治问题、风景区联合开发及区域性给排水工程建设等。新时期的城镇体系规划，要实现区域协调，必须采取有效的编制途径，在组织方式上应“自上而下”，在规划编制研究操作上应“自下而上”。上级部门在组织编制各地、市、县的城镇体系规划时，负责统筹安排，抽取相应地、市、县经验丰富的规划人员（代表地方利益），吸取他们的建议要求，与上一层次规划工作者（代表整体利益）一起，最大限度地协调好各方利益，在得到多方认可前提下，编制出切实可行的城镇体系规划来。