建立土地发展权制度，完善城市规划设计政策

1.农村土地发展权的制度化

农村集体土地从最初自发的、违规流转，发展到现在的试点改革，说明农民正在逐步显化自己的权利主体地位。农民要求政府立法支持农民集体建设用地的流转呼声也越来越高，以便更为有效地掌握和行使农村土地发展权。政府对已经发生的土地流转也采取默认的态度，承认农民的既得利益。从地方政府的制度创新到中央制度创新酝酿，说明现在已经到了正式确立农村土地发展权的关键时期。一方面，农村土地发展权的设立有利于合理规范集体建设用地的流转，在农民个人产权能力增强的同时，也保证了在市场交易的过程中，保障自身的权利不受侵犯。另一方面，设立农村土地发展权，可以减少各方的交易成本，符合制度创新的一般原则。

国家可以通过修改《土地管理法》从法律上对土地产权进行清晰的界定，在原先的农村集体土地的所有权、使用权、处置权的基础上，增加新的权能——土地发展权。对于发展权价值的配置，理论界一直有所争议。一种观点认为发展权收益应该归公（涨价归公），由国家和土地所有者共同分享土地发展权收益，让被征地农民享有城镇居民平均生活水平。该观点认为土地升值来源于公众劳动、公共投资、政府公共补贴及优惠政策等，因此总体上土地升值的收益应该归公。另一种观点认为，农村集体土地发展权归农民集体（涨价归私），国家可以向农地所有者购买开发权或允许土地发展权通过市场机制进行交易，让农民通过产权交易和分配分享利益，国家则以增值税部分归公。我们认为无论是涨价归公还是涨价归私，都忽视农地土地发展权主体的二元性。在当前条件下比较可行的是选择一条中间道路：将农村集体土地中的一部分——集体建设用地的发展权赋予农民。比如厦门采用人均15m²的标准，给定容积率为2，当然各地的情况有所差异，将来可以授权地方政府制定相关细则。

2.完善配套政策

实践表明，如果仅仅给予农民人均预留地，而没有相关的配套政策，依然难以产生良好的政策效果。如各地在解决失地农民安置工作中，虽然也采用了预留地制度，但很多地方对留用的土地并没有进行统一规划，失地农民很难直接得到收益。2006年年初，北京市一些地方在农村集体土地产权改革中就遇到村级组织对预留地难以处置的问题。村组织对预留地的开发难以取得村民的支持，失地农民不放心村组织对预留地的开发，造成不小的争议。有的地方以入股的形式来经营农民“流转”的土地。但是，入股经营好坏取决于企业的经营状况，使得农民与市场风险、企业经营风险紧密联系起来，如果企业出现亏损、倒闭、破产，失地农民就会陷入失地又失钱的困境。此外，由于对流转用地出让时序不统一，造成留用地模式因土地权属交叉，有的将留用地征为国有，有的仍然保留集体土地所有权，加上城乡接合部土地流转较快，交易频繁，给土地的产权管理、规划管理和市场管理增加了难度。(www.xing528.com)

首先，“金包银”采用政府统一规划管理的模式避免了预留地零敲碎打、开而不发的现象，能够更好发挥留用地的效益。在建设上，为避免村集体因缺乏开发能力而分地、村民乱开发、留用地闲置、村干部占地卖地等各种不利于充分挖掘留用地资源潜能的现象再次发生，在实施“金边”工程时，统一由区政府指定市、区两级国有控股建筑公司为“过渡业主”。“过渡业主”负责统一代理融资和开发建设。代理开发建设的管理费按不超过工程总造价1%的标准收取，工程建设的时序进度须接受区政府统一协调管理，以确保工程建设按时竣工，随时满足工业区的后勤服务需求，也好让失地农民早日受益。因此，必须强化对预留地的规划建设管理与引导。同时，规划过程应注意与村民的沟通，充分征求村民意见，引导村民自主决策。

其次是完善就业和社会保障政策。“金包银”政策可能导致土地的城市化快于人口的城市化，应加快“村改居”，完善社会保障体系，实施“土地换社保”工作，尽快建立适合失地农民特点的养老、就业和医疗保险制度，把失地农民纳入社会保险体系，这不仅是必要的，而且是迫切的。工业园区引进的企业大多为高新技术企业，这些企业对员工有着较高的文化、技术方面的要求，短期内对年龄偏大、文化程度不高的失地农民进行面向工业园区的定向就业培训显然于事无补，也不现实。所以，在“金包银”区域，对失地农民的短期就业培训主要侧重于商业、后勤服务业方面。

此外，还要完善其他配套政策、金融政策。如厦门市农信社为“金包银”工程项目提供的专项贷款，实行最大幅度的利率优惠，比普通的商业贷款利率低了约两个百分点。多方融资确保入股，个人首期出资额不少于入股金额。采取“5户联保”为村民办理贷款，帮助部分困难户解决入股资金问题，解决入股资金缺口。同时把村小组预留的用于村民发展生产的征地款的30%转为村民入股金，形成多元投资入股机制，确保有资格入股的村民100%筹到资金入股。