解决土地征用困境，实现土地发展权

1.摆脱土地征用困境的一般途径

对于如何摆脱土地征用困境，理论界和政府部门进行广泛的探讨和实践，最一般的途径是提高土地征用的补偿标准。按照《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括：

1）土地补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。

2）地上附着物和青苗的补偿费。

3）安置补助费。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。温铁军和朱守银的研究表明，在征地过程中，如果成本为100，农民得到的补偿只占其中5%～10%。农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为出让价格的1/10，而农地出让价格又大概是农地市场价格的1/5，也就是说补偿价格、出让价格和市场价格的比例为1∶10∶50。由此可见，农民的土地权利确实受到损害。提高土地的征用标准，可以使农民的安置补偿得到改善，但如果该标准仍然局限于“产值倍数法”的框架，则在其执行过程中就会存在很大的弹性，从而部分抵消政策改进的效力。

第二种途径是规范政府征地行为。由于政府垄断了土地一级市场，滥用土地征用权现象十分普遍，公益用地和商业性用地都纳入统一的征地制度中，按照统一的标准进行赔偿，因此要求严格区分公益性征地与商业性征地，政府应该避免介入商业性征地行为。从理论上，我们可以界定土地征用的公益性，但在实际操作中，公益性的概念却是模糊的，《土地管理法》《物权法》和《城乡规划法》都没有对公共利益的概念进行清晰的定义，地方政府往往在公益性泛化的目标下过度征用。另外，即使能够区分公益性和商业性征地，又如何解决不同的土地因公益性和商业性征地而带来的差价问题呢？难道只要是公益性征地就可以剥夺农民的土地权利吗？

第三种途径是土地换保障。由于对土地如何换保障没有完整的制度设计，其解决方法仍然局限于具体的政策改进，还没有形成稳定的制度安排。况且，在社会保障基金的筹措上主张分置于农民、集体和国家三个主体身上，没能完全从土地的征用成本中剥离出来，既不利于限制农地的过度征用，也不能完全保证失地农民的保障基金。“以土地换保障”还存在一些问题。如被征地农民的土地补偿款大部分用于保险，导致失地农民的自主创业资金能力的不足，不利于农民的自主就业。同时，也在一定程度上限制了农村发展生产与农村公共实施的建设。再者，失地农民的基本生活保障待遇要随着经济的发展而得到调整，由此造成的资金缺口如何得到弥补等问题也没有很好地解决，尤其在地方财力不足的情况下，更加难以保证这一模式的正常运行。

以上三种途径对于如何摆脱土地征用的困境都具有一定的理论价值和实践意义。但问题的根源是土地征用过程中未能对土地的产权做进一步的细化，并保证不同产权束的产权利益。土地是农民最重要的生产资料，也是农民生活保障的基本载体。“产值倍数法”的补偿标准仅仅是对农民使用收益权的补偿，并没有补偿农民的保障权，更没有考虑土地征用后农民如何分享城市化成果的发展能力。因为，在农用地转化为非农用地的过程中没有从产权制度上将土地发展权显化出来，保证土地所有者的产权收益。

2.被压抑的土地发展权与土地征用困境(www.xing528.com)

土地发展权（Land Development Rights）是20世纪50年代初开始，在英、美、法等国相继设置的一项重要土地产权制度。土地发展权是土地产权的重要组成部分，是可以与土地所有权相分离的、反映土地动态使用中权益增量的财产权，可以通过改变土地用途、提高土地利用集约度以及增加对土地的投入而产生的发展利益的权利归属和利益分配。我国法律文件中还没有出现“土地发展权”的字样，表明法律尚未正式承认“土地发展权”的存在，但实践中涉及土地发展权的问题已经出现。本书主要是讨论农民集体土地发展权，又称农村土地发展权。农村土地发展权特指某组织或个人在以下两种情况下获取收益的权利：一是农用地转为建设用地；二是农村存量建设用地直接进入土地一级市场。

土地征用是政府为满足公共利益的需要而依法强制取得他人土地财产并给予补偿的行为。征用权是统治者在没有征得所有者同意的情况下将财产用于公共目的的权力，是一种政府与生俱来的权力（Barlowe1978）。我国土地制度对土地开发权的压抑主要体现在农村集体土地上。《土地管理法》规定，“国家实行土地用途管制制度”“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。农村集体土地要改变使用方式，唯一的合法途径就是通过国家征用土地，将农村集体土地转为国有土地。政府通过土地用途管制政策和土地征用制度，将土地发展权从农村土地的“产权束”中剥离出来由自己行使。农村土地发展权的缺失，使农民的土地权利受到侵害。城市规划区范围内的土地征用分为公益性征地和商业性征地。当前的商业性征地由经济实力的建设主体借助国家权力，强制剥夺了农民的土地发展权，使农民的土地权益受到压制，建设主体和地方政府则分享了土地发展权价值。实践证明，国家征用的土地只有小部分用于公共利益目的，而绝大多数为商业目的。

由于农村土地发展权受到压抑，农民必然采用各种手段抵制土地征用，同时突破土地用途管制的约束，自行进行土地开发，以获得土地发展收益。城中村的违章建设实际上是在巨大的利益诱惑下，突破政府对农民集体土地开发权的规制，以个体甚至集体的方式自行进行土地开发的结果。这种开发活动缺乏城市规划对外部性的约束，分散的开发个体必然导致开发地块细分和不规则，造成公共物品的匮乏和空间环境的恶化。

相关法律对农民集体所有土地的使用权流转进行严格的限制，《城市房地产管理法》规定“城市规划区内的集体所有的土地，经过依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿转让”。征用是满足工业建设用地需求的主要手段，农民集体所有土地不能直接进入土地一级市场，随着我国社会经济的发展和整体投资环境的改善，非农建设对土地的需求越来越大，许多地区已悄然形成了一种集体建设用地“隐形市场”，即集体经济组织直接把土地的使用权让渡给企业或者个人使用，从而获得收益。近年来，农民积极地进行集体建设用地的自发流转，关键也就在于它能够有效地对抗征地制度对农村土地发展权的侵犯。如到2002年南海全市工业用地共15万亩，其中非经征地改变集体所有制的土地7.3万亩，几乎占到一半；2002年昆山市有6.66hm²的集体土地直接入市流转，2003年新增加到94.48hm²，增长超过14倍。这种以入股、租赁等形式的集体建设用地的流转是对农村土地发展权长期受侵犯的对抗，也是对国家独占农村土地发展权的挑战。

3.土地征用政策变迁与农村土地发展权的显化

经过实践，农民也逐渐认识到农村土地发展权是一个巨大的获得机会，因而纷纷突破了国家对农村土地发展权的垄断，自发地进行集体建设用地流转。集体建设用地自发流转主要有：①联营或入股；②出租；③转让；④抵押；⑤置换。农民自发性的制度创新，也推动了政府强制性土地政策创新。一些地方政府为了缓和征地过程中政府与农民的矛盾，对现行农村土地制度做了变通性处理，允许集体建设用地适度流转，让农民分享部分土地增值收益。2003年，中共中央3号文件明确提出了进一步完善土地征用办法和制定农村集体建设用地流转、置换政策的任务。国土资源部的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》指出，被征地农村集体经济组织可以与用地单位协商，可以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。浙江省台州市规定在土地征用时划出5%～10%的面积用于村级商业用房或标准厂房建设；湖南长沙市规定县（市）国土资源局按被征地总面积的6%～10%的比例核算到被征地的农村集体经济组织，用于被征地村发展企业，鼓励村集体经济组织自行开发，兴办实业，促进失地农民创业就业，这样来形成长期的生活保障。2003年，国土资源部已正式成立了《土地管理法》修改工作领导小组，根据国土资源部领导的讲话精神，新修订的《土地管理法》将允许农村集体建设用地流转，从而赋予农民以农村土地发展权（杜业明，2004）。

为完善农村土地所有权、承包权、经营权分置，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，其主要内容如下：进一步健全农村土地产权制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。