城市规划中的公众参与：必要性与现状

城市规划设计肩负着实现一定时期的经济与社会发展目标，统筹安排城市空间及土地资源，综合部署各类建设，促进经济与社会发展的崇高使命。但是，目前我国大多数城市在城市规划编制和规划管理中，还没有摆脱“编制人员—专家—管理者（领导）”三者循环、封闭操作模式，城市规划透明度不高，不利于集思广益，容易造成失误，留下败笔，不利于群众对规划工作的理解和监督，也不利于城市规划的执行。城市规划仅局限于规划师的精心创作和政府领导者的拍板定案是不全面、不完整的，必须形成有公众参与的共同体来实现参与效果的最佳组合；公众参与城市规划是规划发展的必然。

城市规划的公众参与自20世纪60年代中期开始已成为西方社会中城市规划发展的重要内容，同时也成为此后城市规划进一步发展的动力。达维多夫（P.Davidoff）在20世纪60年代初提出的“规划的选择理论”（AChoice Theory of Planning）和此后的“倡导性规划”（Advocacy Planning）概念，就成为城市规划公众参与的理论基础。而1973年联合国世界环境会议通过了宣言《环境是人民创造的》，这就为城市规划中的公众参与提供了政治和思想上的保证。1969年英国的公众参与规划委员会（Committee on Public Participation in Planning）提出的题为“人民与规划”（People and Planning）的报告，为公众参与城市规划提供了最早的制度框架、参与过程和有关方法与手段。我国有关城市规划的公众参与自20世纪80年代开始就已经有所讨论，90年代以来，随着社会主义市场经济体制的不断发展，公众参与规划决策和管理的呼声日益高涨；随着“以人为本”“民主参与”等现代规划理念逐步融入我国城市规划体系，我国人民民主专政的本质和社会主义市场经济体制的不断完善和发展为公众参与提供了坚实的政治和经济基础。

但目前中国公众参与处于起步阶段，尚未真正落到实处。造成这种状况的原因是多方面的：社会整体制度中缺少公众参与的实质性内容、城市规划难以过度超越其他制度层面，同时也缺少必要的社会组织基础而无法充分组织起公众的参与；在城市规划制度中缺少相应的规定，缺少有关公众参与的可操作方式、方法、程序和准则；现在大规模的城市建设和快速的城市发展对时间和效率的过高要求往往也难以调动相应的资源（时间、费用等）来广泛开展全面的公众参与等。我国城市规划公众参与的主要症结在于：规划者的认识还停留在“我制订，你执行”的阶段；缺乏普及和宣传，市民对自身的权益缺乏认识，影响了参与规划的热情；公众参与缺乏真正的决策权和相应的制度和法律保障。另外，我国的公众参与还明显地因各地的经济发展水平而异，在经济较发达的地区，如上海、深圳、大连、沈阳，“法定图纸”“经营城市”被引入公众参与，公众参与程度较高，而在中西部一些比较落后及边远偏僻地区，公众参与的程度很低。(www.xing528.com)

由此可见，要做好城市规划，必须建立由领导决策、开发商意见、专家意见和群众意愿等多方协调统一的系统。领导、开发商、专家、群众在城市规划中的角色定位不同，必须相互补位，才能使系统运作达到最优化。同时，发挥规划人员在公众参与中的协调作用，利用有力的交流工具和技术促使公众参与到规划的制定中；掌握社会组织和社会工作的知识和手段，尤其是组织公众参与的技术，如何表达、如何沟通、如何协商、如何达成共识等；了解各阶层、社团的利益，在协调各方利益的基础上找出真正体现公共意志的公共利益；排除领导的武断与长官意志，摆脱个别专家的空想与不切实际，将群众短期意识与城市长远规划联系在一起。