春秋时代的县、郡制变革：政治发展与地方行政组织的转变

春秋时代，随着世卿世禄制被官僚制取代，地方行政组织也逐渐由采邑制转为县、郡制。县与郡的出现，同春秋时政治形势的发展有密切的关系。春秋初期，诸侯国内普遍实行采邑制度。到了中后期，由于土地私有制的发展和按田亩征收赋税，原有的采邑制度已不能适应新的形势。这时，一些国家在所占领的地方推行由国君直接管理的县、郡管理体制。最初的郡大抵建于边境地区，区域虽大，地位却比县低。晋国的赵简子曾于公元前493年宣布：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”（《左传》哀公二年）这是我国历史上推行县、郡两级制的开端。这个时候，县的建制高于郡。杜预注引《周书·作雒》云：“千里百县，县有四郡。”但是受县、受郡并不是旧式的分封，而是赏给一个县或郡的赋税。开始时，县和郡都是由国君派官驻守，后来为了扩大兼并和抵御外敌的需要，就成了固定的地方政权组织，有权应变边境的突然事变。发展到了战国时，随着边地日益繁荣，就在郡下分设若干县，郡在建制上的地位高于县，并逐渐形成郡、县两级制的地方组织。

（一） 楚国的县制

县的设置，在春秋时代秦、晋、楚三国几乎同时发生，其中以楚国最早、最为突出。楚国从文王开始，伐灭周边的小诸侯国家，成绩卓著：楚文王二年，“楚文王伐申”（《左传》庄公六年）。文王十年，“楚子灭息”（《左传》庄公十四年）。文王“十六年，楚复伐邓，灭之”（《左传》庄公六年）。楚成王十七年，“楚人灭弦”（《春秋》僖公五年）。成王二十四年，“楚人灭黄”（《春秋》僖公十二年）。成王三十八年，“楚人灭夔”（《春秋》僖公二十六年）。楚穆王三年，“楚人灭江”（《春秋》文公四年）。穆王四年，“楚人灭六”（《春秋》文公五年）。“楚公子燮灭蓼”（《左传》文公五年）。楚庄王三年，“楚人、秦人、巴人灭庸”（《春秋》文公十六年），等等。

楚国设县就是从这些灭亡的诸侯国开始。顾炎武说：“春秋之世，灭人之国，固为己县。”（《日知录》卷二二）《左传》哀公十七年载楚文王以彭仲爽为令尹，“实县申、息”。申、息二国最早被灭，因此，楚国最早在这二地置县。

楚国县的长官称为公，这是就其官爵而言，称尹则是就其官职而言。楚申县的长官申公，最早见于记载的是申公斗班，其后有申公斗克。《左传》僖公二十五年：“秋，秦、晋伐鄀，楚斗克、屈御寇以申息之师戍商密。……秦师囚申公子仪，息公子边以归。”而后又有申公子牟（襄公二十六年），申公叔侯（僖公二十六年）和申公巫臣（宣公十二年），有息公屈御寇（僖公二十五年），有勋公钟仪（成公七年），有蔡公弃疾（昭公十一年）等。又可称尹，如斗缗曾为权尹（庄公十八年），公孙朝为武城尹（哀公十七年）。两者还可互称。《左传》昭公八年称穿封戌为“陈公穿封戌”，襄公二十六年又载伯州犁谓皇颉曰：“此子为穿封戌，方城外之县尹也。”楚县官之所以称公，据《左传》庄公三十年杜注：“楚僭号，县尹僭称公。”《淮南子·览冥训》高诱注也说：“楚僭号称王，其守县大夫皆称公。”公原为西周分封诸侯的称号，楚为抬高自己的地位，自称为王，故把所灭之国改置县，县的长官称为公，以此相比原来周天子所分封的公侯。甚至，有时楚还将县直呼为国（等于分封的诸侯国）。《左传》昭公十二年载子革答楚王曰：“畏君王哉!是四国者，专足畏也。”所谓四国，杜注：“陈、蔡、二不羹。”《国语·楚语上》也说：“灵王城陈、蔡、不羹……曰：‘……今吾城三国，赋皆千乘，亦当晋矣。’”楚县中申县之公记载最多。出任申公的人选大致有两类，一类出自楚宗族，如斗班、巫臣等，《左传》庄公三十年：“秋，申公斗班杀子元。”《左传》宣公十二年：“冬，楚子伐萧……申公巫臣曰：‘师人多寒，王巡三军，拊而勉之。’”另一类出自王室公族，如王子牟，《左传》襄公二十六年：“王子牟为申公而亡。”

楚国除将所灭之国改置为县外，还有以所灭国的国都改为县的名称的。如商密原是下鄀的国都，楚灭下鄀后，即以商密名县。期思原为蒋之国都，灭蒋后即以期思为县名。析和叶先后为许国故都，楚夺取后置为县，名为析县和叶县。

楚国县官的地位，仅次于令尹和司马。楚县尹可直升为司马，如斗克曾由申公、复遂曾由期思公升为右司马，公子成由息公、戌由沈尹均曾升为左司马。公子弃疾更由蔡公升为司马后，夺取了楚国的王位。县尹权力极大，可直接握有重兵，有直接的征兵权和征税权，在战时还可以将中军。关于楚国建县有明确记载的有权、那处、申、息、郧、蔡、陈等。利用边境小国之都改建而成的有下鄀（商密），蒋（期思），东、西不羹，沈等。由边境都邑建成的有武城、析、白、叶等。

楚国之所以在边境把灭亡的国家改建为县，直属于中央，目的在于加强边防。所以楚在灭国为县后，为了加强边境的防御力量，就把边境上原有重要的“都”也改置为县，成为楚在边境的同灭国为县的县一样直属于中央的军事重镇。楚县内自建军队，称县师。县师给养自理，并可在县内配田。

（二） 晋国的县制

晋国在春秋时设县也较早。《左传》僖公三十三年，晋襄公以“先茅之县赏胥臣”。杜预注曰：“先茅绝后，故取其县以赏胥臣。”僖公二十五年，晋侯围原，原降，“迁原伯贯于翼，赵衰为原大夫，狐溱为温大夫”。这是晋国见于记载的设县和县置大夫之始。其后晋略狄土，“晋侯赏桓子狄臣千室，亦赏士伯以瓜衍之县”（《左传》宣公十五年）。晋国以县为单位赏赐前来投奔的人，说明晋在春秋中叶已普遍有县的设置。

到春秋后期，不仅国君已掌握很多的县，强大的大夫随着势力的膨胀，也拥有不少属县。《左传》昭公五年载：“韩赋七邑，皆成县也；羊舌四族，皆疆家也。晋人若丧韩起、杨肸，五卿八大夫辅韩须、杨石，因其十家九县，长毂九百，其余四十县，遗守四千。”晋国至平公时已有四十九县。

晋国所置县规模比较大，故常在县中划分土地，成为别县。《左传》昭公三年：“初，州县，栾豹之邑也……二宣子曰：‘自郤称以别，三传矣。晋之别县不唯州’”。《左传》注：“郤称为晋大夫，划州与温为二，始受州，又传于赵氏，又传于栾豹，故云三传。”别县就是属县，相对于原来的大县而言，称为宗邑。

晋国县的长官称为大夫，《左传》中有温大夫、原大夫、邢大夫等的记录。晋国在设郡以前，县长官又称为守，这同楚之县公称为尹一样。晋国的县大夫最初大都由卿大夫及其子弟担任。但在任官上，已有尊贤尚功之风。《左传》昭公二十八年载以祁氏和羊舌氏两家之田而分的十县大夫中，除梗阳大夫魏戊、涂水大夫知徐吾、马首大夫韩固、平阳大夫赵朝四人为六卿之“余子”外，其余诸大夫或“有力于王室”，或因“以贤举也”而出任该职，以此看，当时虽然亲亲之义尚存，但尊贤尚功的趋向已相当明显。因此，晋的县同卿大夫的采邑已有所不同，卿大夫采邑只要不是夺爵灭族，其邑地是可以世代相袭下去的，而晋县则不尽然了。县大夫可以经常更换，同时，晋国的别县（属县）大夫也不是世袭的。

晋国初期设县，与楚国一样，大都设在边境，如原、温、瓜衍等县，即处于晋的北边与南边。到了后来，由于大夫的专政与兼并，原来六卿所领的都邑，大都改置为县或别县，县大夫也大都由强大的卿大夫担任。这些县，同楚国一样，每县成为一个征兵单位，卿大夫手中皆握有重兵，在其辖区内，逐渐形成了集权的风气。战国秦汉时，县大夫“当则可、不当则废”，这种国君可以随意任免的中央集权制，就是从晋国发展而来的。中央集权的逐渐形成和任人尚贤尊功风气的开创，使得晋国的县比楚国的县在设置上更为先进。

春秋后期，晋县的大小大致在万户左右。《战国策·赵策一》：“破赵则封二子者各万家之县一。”又说：“因使人致万家之邑一于知伯。”这种规模与战国、秦、汉时的县“万户以上为令”“减万户为长”，大小约略相同。

晋国县的组织，目前仅知县大夫之下设有县师和舆尉。《左传》襄公三十年载：“晋悼夫人食舆人之城杞者，绛县人或年长矣，无子而往。”赵孟知其贤，“与之田”，并“以为绛县师，而废其舆尉”。杜预注：“县师掌地域，辨其夫家人民。”县师之职约同于战国、秦、汉时的县丞。舆尉，服虔注：“主发众使民。”“废其舆尉”，杜注：“以役孤老故。”舆尉略同于战国、秦、汉时的县尉，掌兵役和劳役。这说明晋的县与楚的县不同，它不仅是为巩固边防而设置的军事重镇，而且已是一个行政组织了。

（三） 秦国的县制

秦国建县，约与楚国相同而早于晋国。《史记·秦本纪》武公十年，“伐邽、冀戎，初县之”。又十一年，“初县杜、郑”。但是《左传》中却没有秦国设县的记载，《史记》所述，本于《秦记》。故秦县的原始面貌，因载籍不详，无法确知。据秦国制度，在商鞅变法之前，落后于中原甚远。因此，它的县制，据估计可能如《周礼》所记的“都鄙”之县，在性质上也没有中原先进。

（四） 齐国的县制

《晏子春秋·外篇七》曰：“昔吾先君桓公予管仲狐与穀，其县十七。”《说苑·臣术》也说：“令吏致千家之县一于晏子。”但《左传》中却没有齐国建县的记载。一般认为，上述两条材料出于后人之手，恐怕是战国以后的说法，不很可靠。但齐国建县，不容置疑。《叔夷钟》铭记齐灵公灭莱，赐叔夷“县三百”，事实确凿，证明齐在灵公时已有县制。但齐县的详细情形却无从得知。有人认为，齐县较小，可能同于《周礼·小司徒》所说的“四甸为县”，或如《遂人》所言的“五鄙为县”之县，与晋、楚之县有所不同。《国语·齐语》记管仲治齐，以“三乡为县，县有县师”，其性质与《周礼》中的县鄙之县相同。

齐国在县下设乡、卒、邑等组织，三十家为邑，十邑为卒，十卒为乡，三乡为县。这是适应由宗族公社向一家一户的小农经济过渡而建立的地方制度。
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（五） 春秋时的郡

春秋时代，各国建郡的记载很少。较为确定的仅有晋、吴二国。

晋国在春秋后期已有郡的设置。《左传》哀公二年载：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”杜预注引《逸周书·作雒》说：“千里百县，县有四郡。”

春秋时的郡建制小于县。究其原因，有几种可能。姚鼐说：“郡远而县近，县聚富庶而郡荒陋，故以美恶异等，非郡与县相统属也。”（姚鼐：《郡县论》）此外，晋设郡于边远地区，是为了应付北方狄族的不断侵扰。这种做法在战国时还被沿用。

春秋时，除了晋国有明确的设郡记载外，南方的吴国也有了郡的建置。《史记·仲尼弟子列传》载吴王夫差“发九郡兵伐齐”，但无法了解吴郡的具体情况。

此外，《国语·晋语》载晋惠公言秦使曰：“君实有郡县。”有人将这条材料作为秦在春秋时有郡的证明。但其他文献却没有类似的记录。所以我们认为，《晋语》所言，是战国时郡县制已普遍建立后所用的习惯语，不足以证明秦在春秋时已经设郡。

关于春秋县制这一问题，早就受到国内外学者的关注。多年来，争论不断，当然，共识是主要的，分歧虽有，但只集中在几个方面。如县与分封制的关系。一般认为，县的设置，同采邑有本质的区别。西周时期“封建亲戚，以蕃屏周”（《左传》僖公二十四年），将都城附近或较远的地方分封给卿大夫作采邑。而县主要建于靠近边境的新占领地区，为控制新兼并之地，由国君派员治理，不再分封为采邑。但杨宽先生认为，整个春秋时代县制和分封制是并行的，都属于奴隶制性质。有人不同意此说，认为楚灭国后继而设县，县制与分封制是根本对立的。虽有伍举获椒邑，封孙叔敖之子以寝丘之地等数例，但这种情况并不多，所封之地也十分有限。因此，这时的赏田不应归在分封制名下。比较二者之说，我们认为后者的观点比较客观。这个时候，分封制不应该占据很重要的地位。

关于春秋时代县的性质问题有学者认为，春秋时的县，既保持了原来的都鄙制度，又采用原来的世族世官制，依然保持着旧政治制度的特点。春秋时的县只有军事的意义。

关于这一点，我们也有一些不同的看法。春秋时的县官虽然还有世袭的，但为数不多。据日本学者平隆世郎统计，“除第一、二任申公出于世袭以外，其余申公就不见有世袭的。申公以外的县公也不见有世袭的。”既然只见一二任县公世袭了职位，就不能以偏概全，将春秋时县官指为世族世官制。春秋时设县，特别是楚县，其军事意义确实是不容低估的。但春秋时随着疆土的开拓及政治制度的渐变，使国界、政区的观念有所发展，县的建立，正是这一政治制度演变的重要内容之一。就这一意义而言，春秋时县的建立除了有军事作用外，不能不说它在政治方面也有积极的作用。

所以，我们认为春秋时代县、郡的出现，动摇和打破了宗族贵族世袭采邑制度的传统，冲破了分封制的壁垒，在地方政治管理体制方面开创了新的格局，为战国以后郡、县二级制地方行政制度的普遍推行开辟了道路。然而，这一时期的县、郡组织还不够完善，行政、司法、军事等职务上的分工还没有像战国时那样明确和细致，还没有建立完备的官僚体制，也没有明确县、郡的建制和管辖关系，因此，它仅仅是新的地方制度的萌芽而已。但不管怎样，它毕竟是封建制取代宗族公社制的产物，是地方割据走向中央集权的前夜。

1.《中国通史简编》修订本。

2.《论“支那”一词的起源与荆的历史》，《历史研究》1979年第4期。

3.《武汉师院学报》1980年第四期。

4.董楚平：《吴越文化新探》，浙江人民出版社1988年版，第332页。

5.此据《左传·文公三年》。《史记·秦本纪》为：穆公三十七年，“用由余谋伐戎王，益国十二，开地千里，遂霸西戎”。

6.参见张正明、刘玉堂：《大冶铜绿山古铜矿的国属》，《楚史论丛》，湖北人民出版社1984年版。

7.参见童书业：《春秋史》，山东大学出版社1987年版。

8.《马克思恩格斯选集》第四卷，第160页。

9.参见《楚文化的南渐》，湖北教育出版社1995年版。

10.参见顾颉刚：《春秋史讲义》油印本。