四川通史第五卷：二、三司制的调整与中央对地方的控制

明王朝建立初期，沿袭元朝的办法，行中书省仍是地方上的最高行政机构。按照元朝制度，行中书省是中央的派出机构，中书省设什么官，行中书省就有什么官。这样，行中书省就把一省的军、政、财权集于一身，地位高，职权重，容易形成外重内轻、枝强干弱的局面。尤其是元末，烽烟四起，群雄割据，地方拥兵自重，乃至割据一方，造成尾大不掉，中央指挥失控，最终导致元朝灭亡。朱元璋认为这是元朝的一大弊政，因此当他成为大明皇帝后，自然不能容忍行中书省控制地方一切权力的局面再继续下去。

洪武九年（1376）六月，为了加强中央集权，明王朝对地方机构进行了重大改革，下令废除行中书省，把包括四川在内的全国12个行省均改为承宣布政使司。同时取消平章政事及左、右丞等官职的设置；将地方行政机构最高长官参知政事改为布政使，级别则由元朝的从二品定为正三品，地方行政机构的副官左、右参政定为从三品。由于布政司所管辖的地区范围和原来的行省差不多，加之行中书省的称呼已经成为习惯，所以一般仍把这一区域内的行政机构称之为“省”或“行省”。

与元代行省相比，最大的不同在于，明代的省级行政机构承宣布政使司的权力大大缩小了，只限于执掌民事、财政。与民事相并列的军事、刑狱之事，则另设都指挥司，置都指挥使，设提刑按察司，置提刑按察使掌管。这样，在一省之中，就有布政司、按察司和都指挥司三个互不统率、各自直接归属于中央的部门来分管一省的民政、财政、司法、军事等事务，俗称“三司”。原先由行中书省管辖的事务被分割为三个板块，互相牵制，遇有重要事务，需经三司会议，上报中央的部院，然后遵照中央旨意处理。

明代地方最高行政机构的长官为左、右布政使，副职有左、右参政和左、右参议。布政使掌管一省的民政和财政，参政、参议分守各道，或分管省内的粮储、屯田、驿传、水利等事务。

布政司的办事机构，大体可分为职能部门和文秘办公部门。职能部门包括主管盐政的都转盐运使司、负责刑名的理问所、掌管监狱的司狱司、管理官府手工工场的杂造局、负责制造兵器的军器局、职掌钞钱之事的宝泉局、承担纺织品生产的织染局等等。以上这些职能部门统称杂职衙门，其设置各省不尽相同，基本上是根据各地的具体情况而定。其中四川、云南等省还设有盐课提举司，陕西、四川、云南等省设有茶马司。布政司的文秘办公部门主要有经历司、照磨所，分别负责收发文移和检校、勘验文卷。

与此同时，朱元璋还把元朝行省之下的路、府、州、县的三级管理制度改为两级，第一级是府、直隶州，第二级是县，这一变革使政令的传达更加便捷。

府的长官为知府，副职有同知、通判和推官。知府掌管一府的行政，同知、通判协助知府管理具体事务，推官掌管刑名并协助知府考核官吏。府属职能部门较多，其中有管理人犯的司狱司，负责缉捕盗贼、盘查奸伪的巡检司，掌管税收的税课司，管理官府手工工场的织染杂造局，查验商人所持茶、盐引票的批验所，主管金属冶炼工场的铁冶所，以及管理儒学、驿传、运输、仓储、灌溉等事务的机构。此外，还设有管理医疗、宗教等事务的职官。府的文秘办公部门，仍然称为经历司、照磨所。(www.xing528.com)

直隶州是直属布政司管辖的行政建置，地位与府相同，只是级别较低。州的长官为知州，副职有同知、判官。知州掌管一州的政务，同知、判官协助知州分管州务。州属职能部门的设置基本上与府属职能部门相同，文秘办公人员有吏目。依据《大明会典》的记载，在正德六年（1511）到万历十年（1582）之间，全国10个省中共有37个直隶州，其中四川省就有6个：潼川、嘉定、眉州、泸州、雅州、邛州^[19]，占16.2%。

府、州以下的行政建置为县，长官为知县，副职有县丞、主簿，文秘办公人员为典史。知县掌一县之政，县丞、主簿分掌粮马巡捕之事，典史掌文移出入。

三司制的设置使地方机构职能趋向专一化，每一司专管特定的工作内容，在一定程度上加强了行政效率。但由于不设省级地方行政长官，并分散了其职权，造成了三司之间的互相牵制，显然，这有利于加强中央对地方的控制。另外，由于三司地位平等，在三司不能协调的情况下，有陷入机能不全的危险。为了克服这一弊病，明代中叶以后，开始出现了设置“督抚”的现象。为了处理地方重大事务，朝廷经常派遣中央官员到各地，以总督、巡抚、提督、经略、总理、赞理、巡视、抚治等名号，节制三司，总领一省、数省或一个地区的军民大政，通常将他们称为督抚。

明朝中央政府向西部地区派遣巡抚，始于明宣宗宣德初年，派尚书侍郎巡抚陕西地方。宣德十年（1435），又派侍郎巡抚甘肃等处。明英宗正统年间，先后设有陕西巡抚、宁夏巡抚、甘肃巡抚、延绥巡抚、松潘巡抚、贵州巡抚和云南巡抚。明代宗景泰元年（1450），由于四川筠连、珙县少数民族起事，特遣都御使李匡巡抚四川，进行镇压，是明代四川设置四川巡抚的最早记录。早期的巡抚均属临时差遣，事毕回京述职。明世宗嘉靖十一年（1532），都察院规定，巡抚的职掌为编审徭役，科派粮料，处理钱粮出入、驿传事务、学校廪禄，区处城池堡隘，督调兵马，实际上掌管了地方的主要军政大权。

除巡抚之外，明廷还在西部地区设置总督。明英宗正统六年（1441），征讨云南麓川土司思任发，由兵部尚书王骥总督军务。正统十四年（1449），为镇压苗民起义而设贵州总督；明孝宗弘治十年（1497），设置陕西三边总督，负责陕西、甘肃、延绥、宁夏军务；明宪宗成化三年（1467），设四川贵州总督；明武宗正德五年（1510），设四川陕西总督；明世宗嘉靖二十七年（1548），设湖广贵州四川总督；嘉靖二十七年（1548），设四川贵州云南总督；明神宗万历二十二年（1594），设四川贵州总督；明熹宗天启元年（1621），设四川湖广云南贵州广西五省总督，后兼贵州巡抚。但明代的督抚始终是差职，直到清代，它才被正式确定为地方最高军政长官。

此外，明代制度规定，按察司将所管辖的府州县分为若干道，定期派出副使、佥事，分道巡察，处理刑名、钱粮等不法之事，称之为巡道，巡察任务由布政使司和按察使司的副臣承担。早在洪武二十九年（1396），改置全国按察分司为41道，属于四川者有三道：川东道，治重庆；川西道，治成都；黔南道，治云南大理。嘉靖后，始定为川西、川北、上川东、下川东和上川南、下川南各道。各省辖区内所设置的这些道，仅仅是巡道，属于监察区，而不是一级政区。道正式作为地方一级政区，是清代的事情，但却是滥觞于元、明时期。