四川行政机构及其历史

元、明地方行政制度，主要是在地方最高行政机构行中书省，以及承宣布政司、都指挥司、提刑按察使司“三司”的架构下，分别执掌地方行政职能。

从元代开始，在中央和地方行政关系中出现了一个新的机构——行中书省。行省制度渊源于魏晋的行台，“行省”一词始见于金代。但作为地方最高行政机构，并为一级政区名称，则是从元代推行行省制度以后，经过历代的传承而沿袭下来的。元初，行中书省只是一个临时性的中央派出机构，其官员皆是以都省官（中书省官）“行某处省事”系衔，到各地署事，行使中书省职权。元后期，行省官员不再以中书省官系衔，行省逐渐由临时性的中央派出机构定型为常设的地方最高行政机构。

元代四川行省的成立，经历了一个漫长的演变过程，其间与蒙古的军事用兵过程相联系，并与陕西相关。

中统元年（1260），忽必烈在开平即位后，为便于处理中央和地方事务，相继在首都开平（今内蒙古正蓝旗东北闪电河北岸）、燕京（今北京市）以及各地建立中书省和行中书省的机构。这一时期的行中书省，简称“行省”，大都属于中书省的临时派出机构，其职能仅限于代表中央在地方主持政治、经济、军事事务，因事而设，事完则罢，没有稳定的治所和辖区。四川行省最初的设立，就属于这种类型。

中统元年（1260），忽必烈为了从反对派手中抢夺关陇地区的控制权，特派心腹谋士廉希宪到京兆，全权处理相关事务，并成立秦蜀行省，以廉希宪为中书省右丞，行省事。这是秦蜀建省之发端。秦蜀行省又称陕西四川行省。由于当时陕西所领辖区系原金朝所管辖的五路之地：京兆、凤翔、鄜延、庆原、临洮，故又称为陕西五路西蜀四川行省，简称陕蜀行省或陕西行省。

至元二年（1265）秦蜀行省开始移治兴元（今陕西汉中市），三年（1266）移治利州（今四川广元市），五年（1268）还治京兆（今陕西西安市）。至元八年（1271），再移治兴元，旋即罢陕西四川行省，另立四川行省于成都。这是在四川境内独立行省之发端。

至元十年（1273），为了配合元朝大军攻襄阳，忽必烈又罢四川行省，分置东、西川行枢密院。至元十五年（1278），鉴于四川战事告平，全川归于元朝统治，元廷重新设置四川行中书省于成都，简称西川行省，带有陕西四川行省的分支机构的性质。次年复罢。十八年（1281），又从陕西四川行省中分置四川行省于成都，其后一度又合并于陕西行省。经过多次分合之后，直至至元二十三年（1286），才最后决定分为两省，“始置四川行省，署成都”^[12]，至此四川行省基本稳定下来。

有元一代，四川行省的全称应该是：四川等处行中书省。只有在世祖、武宗朝三次在中央短期设立尚书省取代中书省期间，四川行中书省的名称也相应地更改为四川行尚书省。

就全国而论，元朝行省制度的演变经历了一个把首都的中央机构同辽阔的地域上的地方非永久性的行政权力机构连接起来，进而成为国家一级行政区划的演变过程。这一过程大约在1279年灭亡南宋、统一江南后，直到1291年才基本完成^[13]。到这时，四川行省便作为全国11个行省之一，正式成为四川地方的最高行政机构和行政区划。

据《元史·百官志》载，元代行省的权力相当大，“掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省（指中书省）为表里……凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”。四川行省由于地理位置特殊，战略地位重要，所谓“东南接控荆湖，西北襟连秦陇，阻山带江，密迩蕃蛮，素号天险，古称极边重地”^[14]，所以还承担军事镇戍和镇抚少数民族的重任。

行中书省的长官为丞相和平章政事。按规定，行省设丞相一员，秩从一品；平章二员，从一品；平章政事的副职有左、右丞各一员，正二品；参知政事二员，从二品。由于丞相位高权重，元朝中央怕地方权重，一般在各省不设丞相。所谓“丞相或置或不置，尤慎于择人，故往往缺焉”^[15]。于是，平章政事就成为行省的实际长官。四川行省平章政事可考的官员有：廉希宪、粘合南合、赛典赤赡思丁、也速带儿、汪良臣、汪惟正、帖不儿不花、脱脱、程鹏飞、斡罗思、赵世延、囊加台、宽彻、塔出、汪寿昌、钦察台、刘脱欢、月鲁帖木儿、咬住、八失忽都、答失八都鲁、玉枢虎儿吐华、囊革歹、察罕布哈等^[16]，共计24人。

不过，四川行省建置以来，却出现一个例外，即至正二十四年（1364），丞相搠思监为牵制骄兵悍将孛罗帖木儿，曾请求“分其兵授四川省丞相察罕不花领之”^[17]。这个察罕不花，就是四川行省历史上第一个也是最后一个丞相。(www.xing528.com)

行省的办事机构分为行政、司法和文秘办公部门。行政管理部门主要有左、右司，分别由一名郎中负责，其中左司辖吏、户、礼各房胥吏，右司辖兵、刑、工各房胥吏，通过公文运转，完成管理职能；司法机关有理问所和都镇抚司；文秘办公部门有检校所、照磨所、架阁库，主要负责管理文书档案。

行省管辖下的行政区划依次为路、府、州、县。路设总管府，长官为达鲁花赤掌印官、总管，职掌行政管理，在原属南宋统治的地区，还兼管本路的劝课农桑。总管府的办事机构与省级机关大同小异，只是职官名称有所不同。行政事务主要由同知、治中判官分别掌管，刑狱由推官负责，文秘工作的首领官有经历、知事、照磨。路治所在的都市通常设有一个或几个录事司，负责管理城镇居民，其职官有达鲁花赤、录事、录判等。

路以下的府设掌印达鲁花赤一员、知府或府尹一员，由知府或府尹具体掌管行政事务、劝课农桑。知府的属官大体还是按照行政、司法、文秘进行分工，其中同知、判官分掌府内庶务，推官分管司法审判，知事、提控案牍等首领官职掌文卷簿书档案等事。

州的长官为达鲁花赤、州尹或知州，正官有同知、判官，首领官为知事、提控案牍或吏目提控案牍。

县的长官有达鲁花赤、县尹。上县设有县丞，辅佐县尹。县中庶务由主簿分管，治安捕盗等事由县尉负责。户口稀少的下县，或以主簿兼县尉之职。簿书文移出入等事，由典史掌管。

除路、府、州、县之外，在远离行省中心的地区，还分道设置宣慰司，就便处理军民事务。宣慰司兼有行省派出机构和介于省、路之间一级行政机构的职能。在边陲民族地区设置的宣慰司、宣慰司都元帅府及其所属路、府、州、县或安抚司等机构，往往参用当地土官。

在四川、云南等省，宣慰司是重要的一级行政机构，其中四川曾被分为东、南、西、北四道宣慰司，元世祖至元二十年（1283）省并东、西、北三道宣慰司之后，仍然保留南道宣慰司。元成宗大德七年（1303），将南道宣慰司改为叙南等处诸蛮夷宣抚司，领有1路、2州、4县。

元代地方行省不直接掌兵权，兵权另有军事镇戍系统掌控，由皇帝派遣各地的宗王进行节制（详本章军事制度）。

此外，在元代地方还有“道”的设置。按照元朝的制度规定，“道”有两种性质：其一为一级政区机构，介于行省与郡县之间。宣慰司“掌军民之务，分道以总郡县，行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省”，主要设在边陲之地和用兵之区^[18]。元朝平定四川后，于至元十六年（1279）分川蜀为四道，置四道宣慰使。这时的“道”带有行政区划性质。但在至元二十年（1283）以后，四道的宣慰司机构陆续被撤销了，而仅在边远少数民族较为集中的川南设立南道宣抚司。为了名实相符，成宗大德七年（1303），元廷又将其改名为叙南等处诸蛮夷宣抚司。

其二为监察区性质。元朝的监察机构为御史台，全国各地分道隶属于江南、陕西两个行御史台。这里的道，不是一个行政区划，而是一级监察区。元朝在成都设有“西蜀四川道肃政廉访司”，作为一个司法监督机构，主要归由中央御史台和陕西诸道行御史台管辖。其职责不仅对刑事犯罪的审理进行监督，而且还有权按问、监督审覆各级机构已经审断的案件，同时还负责监督各项法令的实施。