中国地下水资源开发利用和管理：21世纪初期的发展趋势

为了解决地下水资源短缺的问题，在世界范围内采取了一些行动，但这些行动实在是太少、太迟、太不实际和太面向供水方了，在减少对地下水资源的需求，或研究如何经济高效地使用地下水资源的方法方面做得很少。只有美国西部，针对全世界范围内普遍存在大范围内含水层疏干问题，开展了将需水和供水两者有机地结合起来的研究工作，而此前还很少有人做过这方面的工作。在1949年，当印度还在使用水牛提水和波斯车轮提水时，旧金山海湾南部Santa Clara河谷的地下水过量开采就已达到6400万m3。为了解决因连续的过量开采而产生的问题，成立了一些新的研究机构，如Santa Clara水资源保护区和用水户联合会；为了增加地下水的补给，修建了10个大坝储存洪水；为了阻止海水入侵，布设了一些回灌井以形成水力屏障，每年调入约12330万m3的水量。除了在供水方面采取了一些措施外，在控制地下水开采量方面也开展了一些工作，如划分地下水分布带、征收地下水税。由于地下水在不同地带其供水费用不同，所以这些税在不同的地下水带也是变化的，其结果使20世纪80年代的地下水水位稳定在历史最低水位以上9 m，而地面沉降已成为历史。这种例子在美国西部有很多，这为世界其他需要采取改善措施的国家或地区提供了极其重要的范例。将这些经验教训传授给其他发展中国家存在着一个重要的问题，即所涉及的人数问题：在Santa Clara地下水管理区内，农场主的总数可能还不足1000人；在选择进行对比研究的亚洲，其总数超过了10万人。每个农场主的平均投资受某些因素影响，这些影响因素往往是多种多样的。由地下水用户自发开展的保护和管理地下水资源的集体行动似乎还很难在亚洲持续下去。这可能就是为什么亚洲和其他发展中国家政府更依赖于颁布法律，以此来管理地下水资源的开发利用的原因。无论如何，在亚洲或发展中国家的其他地区，还是要建立一些必需的规章。我国新颁布的《中华人民共和国水法》要求所有用水户必须获得取水许可，才能开采地下水，但是该法律还需要加强执行力度，使农业灌溉开采地下水的费用接近渠水灌溉的费用，而目前开采利用地下水是免费的。南非的新水法和水资源政策严格遵循“谁使用，谁付款；谁污染，谁治理”的原则，但这些法规并未付诸实施。在过去的20年内，印度并未履行地下水法案的草案，由于要对全国大范围内零散分布的1400多万眼灌溉井实行这一法案有难度，使其不可能变为法律。

可持续地下水管理的行政方法是企图寻找解决复杂问题的公平办法。世界银行在也门投资了一个项目，主要是建立城市和乡村地下水用户之间的伙伴关系，其目的是在公平的基础上，将国家的水资源分配给城乡用水户，确保资源利用的可持续性。这项工程为我们提供的资料是：该项目涉及到含水层分布范围内的7000个乡村居民，实施的结果是既未能将水输送到乡村，也未能确保资源的可持续性，其重要的教训是为什么会失败。采用平等的观点，该项目应尽力保证含水层分布范围内7000住户的权益，并控制好输送到城市的水资源。可是，真正的投资者是22个灌溉用水户，是他们使用了90%的含水层资源量，并非7000个住户。实现该项目宗旨的实用性是这22个使用者实际权益的确认，并激励他们从可持续的角度来管理地下水资源抽水者反对、阻止和破坏政府的工作，因为这些工作会影响抽水者的实际权益，也不能激励他们去可持续地管理资源，这就意味着只有改变目前的不平等状况，才有可能实现可持续发展。

间接的需求管理策略可能是有效的，这在发展中国家还没有进行学术研究这为我们提供了一个重要的折中方法，但需要进行更深入、更细致的研究。例如，人们认为印度西北部的旁遮普邦含水层疏干的问题相对来说要好解决一些，前提是减少或停止以粮食输出方式来输出地下水资源；另一方面，世界水资源管理研究所的研究人员提出利用雨水灌溉庄稼是增加含水层补给的有效方法之一，尤其是在庄稼地里的蒸发有限，而土壤又经过长期耕作的时候，农业耕作区是一个非常理想的地下水补给地区。节水灌溉研究（例如我国农业的节水灌溉），可以有效降低地下水的开采利用量，这些技术需要深入的研究，以了解在干旱地区是否有效。对于灌溉使用地下水更要注重其开采的计划性，尤其是在南亚和西非，这些地区的地下水还有一定的开采潜力。我国正在试行一种方法，即“单井”建筑物法，该方法的主导思想是，在水文地质分带的基础上，当计算地下水开发利用潜力时，充分考虑地下水开采井的数量和位置，从整体上规划和建设机井。典型的单井在平原区可灌溉660hm2土地；在山区可灌溉330hm2。该方法的优点是：水井的科学施工、统一管理、水量的最优分配、设备的监测和维护及运行费用比较经济。在引黄灌区，地表水和地下水的联合使用已在94800hm2的范围内取得成功。利用税金补偿制度来限制地下水的开采，在过量开采的美国得克萨斯和俄克拉何马州的Ogallala含水层，其地下水开采约占美国地下水灌溉总量的30%，由于抽水费用的增加和提高使用效率，同时，政府的保护储藏量计划和政府友善偿还计划正激励人们减少庄稼种植量，从而使过量开采的地下水量有所下降。这对我国某些缺水区域应是一个有益的借鉴。(www.xing528.com)

在商业经济时代，世界普遍存在的含水层过量开采问题将变得更加尖锐、更加广泛、更加严重和显著。最先的挑战是如何尽快地从资源“开发”模式转变到资源“管理”。因为，即使在地下水过量开采特征十分明显的南亚，地下水管理仍处于“开发”模式，认为地下水资源是取之不尽，用之不竭的，并仍在加强地下水的开采。将地下水资源从“开发”模式转变到“管理”模式的主要障碍是缺少有关资料信息。许多国家都存在含水层疏干的问题，却不清楚有多少地下水资源、谁去开采、在什么地方开采以及应该开采多少，另外，发生问题地区的范围、严重程度和今后扩展情况亦不十分清楚。实际上，在欧洲的许多发达国家地下水的供水也是非常重要的，但也没有地下水储存量和开采量的系统监测资料，主要原因是这些国家或地区地下水的开采尚未引发重大的环境问题。

总之，在地下水的开发利用过程中产生了许多使人畏惧的环境问题。世界各国地下水开采的实践证明，解决地下水开采所产生的问题，一个最好的办法是采取积极措施，在含水层疏干的地区增加地下水的补给量。但没有用水户的适当介入，这些措施都不可能实施。在未来的地下水开发利用过程中，应避免出现当前这种无计划开采和利用的状况，加强对这一宝贵资源进行可靠的管理，使之发挥应有的社会效益、经济效益和环境效益。