戊戌变法时，维新派提出了君主立宪的思路，但是没有能够实施。庚子之乱后，面对更加严重的内忧外患，要求立宪的呼声又高涨起来。日俄战争，日本大胜，使得当时立宪国战胜君主专制国的议论成为舆论热点。面对国内外强大的压力与日益高涨的革命形势，清朝廷再三权衡后，终于迈出了预备立宪这一步。
1905年9月清朝廷宣布要仿行立宪。同年12月派载泽、端方等五大臣到日本与欧美各国考察政治。1906年，五大臣回国，向慈禧密奏，陈述了立宪的三大好处：皇位永固、外患渐轻、内乱可弭。奏折提到，由于中国的国民知识的欠缺，立宪不能马上启动，只能先行预备。慈禧看到这份折子后受到鼓舞。后经过王公大臣们讨论，于1906年9月1日正式颁发上谕，宣布预备仿行宪政。上谕提出，“大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基”。
仿行立宪首先从改变官制开始，在新政的政府改革基础上再进行改革。中央政府设立外交部、吏部、民政部、礼部、学部、法部、大理院、农工商部、邮传部、理藩部。除外交部外，其余各部由设尚书二员、满汉各一员改为每部只设尚书一员、不分满汉。改革后，13名内阁大臣中，满族贵族占了7人，蒙古贵族1人，汉人只有5人。地方官制的改革，本来想削弱地方督抚的大权，但因遭到强烈的反对而没有实质性的动作。1907年8月，把原来准备立宪的政治馆改为宪政编查馆，成为设计与推行宪政的枢纽。1907年9月，清朝廷又派员第二次出洋考察宪政，主要是考察英、日、德三个君主立宪制国家。
在朝廷仿行立宪的鼓励下，原本就极力推动立宪的社会力量更加活跃起来。立宪派除了同革命党人论战争取扩大自己的同盟者外，还在组织上进行大量活动，推动立宪的进程加快。据不完全统计，自1906年到1911年间，海内外成立的立宪组织多达84个。其中，最具代表性的有：著名立宪派领袖张謇、汤寿潜等领导的预备立宪公会，康有为领导的国民宪政会（对外则称中华帝国宪政会），梁启超等人成立的政闻社，杨度成立的宪政讲习会。这些组织成立后，出版书刊，举办各种宣讲活动，策动地方自治，培训宪政人才，发动和参与国会请愿活动。
在立宪派推动朝廷加快仿行立宪的同时，一些地方督抚与驻外使节也纷纷要求加快立宪。在这种压力之下，清朝廷于1908年8月颁布了《钦定宪法大纲》，并且颁布了《议院未开以前逐年筹备事宜清单》。前者是中国历史上第一个宪法性文件，除了规定君主具有至高无上的权力外，它还逐条规定了臣民的权利与义务，这在中国历史上是第一次。后者则对于1908年到1916年间所要准备的立宪事项，逐一做了计划，相当于立宪的时间表与路线图。1909年1月，清朝廷正式颁布了《城镇乡地方自治章程》与《城镇乡地方自治选举章程》。同年10月，成立资政院，诏令各省成立了谘议局，从中央到地方都有了议会机构。利用这一刚成立的国家机构，立宪派在1910年举行了三次全国性的国会请愿活动，要求缩短预备立宪时间。在激起更大的请愿声浪后，清朝廷被迫把原来的9年缩短为6年，公布了修订后的立宪预备清单，把开国会的时间定为1913年，而设立内阁的时间定为1911年。1911年5月，清朝廷公布了内阁名单。在13名国务大臣中，满族占了9人，其中皇族7人，汉族只有4人。这个名单一公布，让全国人民与立宪派人士对于立宪失去了信心，也看清了清朝廷的真面目。不久之后发生的武昌起义，一呼百应，是清朝廷人心尽失的表现。立宪运动破产了。
清末立宪是清朝历史上最为彻底、深入的变革，走得也最远。它以日本明治维新为榜样进行政治体制改革，从中央到地方，从朝廷到民间，进行了许多实质性的操作。但是清朝廷没有料到的是，立宪不仅没有拯救清朝廷，反倒加速了它的灭亡。其中的原因，错综复杂。
首先，清朝廷是在一个充满风险的风雨飘摇的现实情境中进行改革的。庚子事变之后，清朝廷元气大伤，民心士气与国内外的观感都处在最低点。它所面临的国防、外交、民生、财政、吏治等问题都是长期积累的老大难问题，一直没有缓解。革命，却已经渐成气候。这时候启动如此伤筋动骨的改革，清朝廷并没有多少回旋的余地和试错的本钱。这不是一场从容的主动的改革，而是被动的、急功近利、抱薪救火般的改革。
其次，统治集团的政治远见、政治勇气、政治掌控力与政治智慧，远远不够。大清立宪最主要的动机，是为了巩固自己的统治、消除革命党带来的威胁和改善国际形象及外部忧患，至于立宪真正的意义——对于民生的意义，对于一个民族政治进化与文明进化的意义——则完全没有认识，这反映了立宪的动机何其功利。这种认识，注定了仿行立宪只是一种挽救统治危机的手段，而不是政治建设本身的进步。在预备仿行立宪的过程中，因为官制改革，清朝廷内部争斗激烈。满人大臣与汉人大臣的权力分配问题，始终是清朝廷的大患。朝廷权贵之间，亦有重大矛盾，时人有满人分为七派之论。1907年，发生了所谓丁未政潮，朋党之争激烈。1908年，慈禧与光绪去世。权力的继承者光绪之弟载沣等人视汉人为政权的重大威胁，一心借立宪之名收汉人之权。朝廷重臣政治资质平庸而贪腐盛行。奕劻是首辅大臣，也是巨贪。(www.xing528.com)
最后，新政以来中国社会的变化推动着人们走向了革命。清朝的统治权威在义和团运动以后遭受重创，东南互保就是一个极好的证明，而新政与立宪进一步加剧了这一点。仿行立宪开启了民主进程，启发人民的民主意识。各阶层民主的诉求在增加，这种新的民主意识必然带来对于现政权的与日俱增的不满与批评。民主思想的阀门一旦打开就再也无法关上。出国留学的新学生，培养的新式军人，其骨干恰恰是革命的积极参与者与召唤者。
新政与立宪使清朝的统治力下降了，统治权威大量流失，革命就像未爆发的火山，只是在等待一个时机。
[1]《中国近代史》编写组：《中国近代史》，高等教育出版社、人民出版社2016年版，第179页。
[2]《中国近代史》编写组：《中国近代史》，高等教育出版社、人民出版社2016年版，第179页。
[3]《中国近代史》编写组：《中国近代史》，高等教育出版社、人民出版社2016年版，第180页。
[4]《中国近代史》编写组：《中国近代史》，高等教育出版社、人民出版社2016年版，第183页。
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