湖北厅州县自治缩短成立年限案解读

（宣统二年九月二十四日呈）

为议决划一厅州县自治缩短成立年限案呈请裁夺事。窃地方自治为立宪之始基，地方自治之不成，即立宪基础之未固。今各省请愿国会，轮辙旁午，朝廷虑终图始，实以地方自治尚未成立，据为不能速开之理由。欲副朝廷望治之心，达国会即开之旨，宜一志凝虑，促地方自治之速见成功。且各省咨议局成立业经一年，成效大率可睹。推原其故，仅有地方最高之议决机关，各厅州县之声援不足以相应。故各厅州县地方自治不能成立，咨议局虚悬而无薄，终必流于有名而无实，可断言也。查自治筹办处自去年九月初一日独立筹办，亦未尝不冀促自治之进行。然而一年以来，斤斤于各属城厢地方，不暇计及于全局，其成效必非可以日月计。所以然者，部定地方自治之筹办，先城镇乡而后厅州县，且筹办续办先后绵亘四五年，有以限之也。夫网必提纲，裘必挈领，事之至易明者也。厅州县自治者，地方自治之纲领也。提其纲领，势顺而易办理，城镇乡自治既有提揭之总汇，亦有途径之可循。若以城镇乡为先声，而后及于厅州县，自下而上枝枝节节为筹划，事倍而功只得其半，甚非计之得者。故欲促自治之成立，非缩短厅州县自治成立年限不得也。部定筹办厅州县自治，曰某年办某县，某年办某县，所据之标准，原不尽可以为定评。盖厅州县虽不尽同，筹办自治之方法原可一致。无端第其次序，国民望治，谁有先后？举此遗彼，以政府之意分之，而不以国民望治为本位，失自治之意，盖亦远矣。今拟缩短厅州县自治成立年限，非划一厅州县自治办法，亦不可得也。查山东巡抚孙[宝琦]本年曾奏请地方自治先办厅州县，后办城镇乡，部议令择某厅州县先行试办在案。惟彼所主持者，在先办厅州县，自治成立仍依部限；城镇乡自治暂行缓置，不能不溢出于定限之外，故须奏明办理。兹议限各厅州县自治成立期在明年，且各属城自治，已有端倪，其余镇乡，仍可依限赶办，在部章限度之内，毋庸特别奏请圣裁，但得督部堂批准督促施行，即为有效。拟诸孙奏用意同，而办法较省。本局议员提出该案，迭经审查报告开会议决，理合备文呈请督部堂裁夺，乞赐公布施行。须至呈者。

计呈：

划一筹办厅州县地方自治缩短成立年限案

第一，划一筹办厅州县地方自治缩短成立年限之理由

谨案：厅州县自治章程奏定于去年腊月，而通咨于今年三月。宪政馆奏定逐年筹备事宜清单，以去年为筹办府厅州县自治之始，至第七年始一律成立，前后赓续延亘四年。民政部奏定清单，今年筹办省会首县自治，宣统三年筹办外府首县自治，宣统四年筹办冲繁厅州县自治，宣统五年至宣统六年筹办偏僻厅州县自治，又展延至于五年。立法之意，盖防操切急遽之弊。然熟察湖北各厅州县自治，实可以划一办理，缩限成立者，谨述理由如左：

（一）原奏定宣统五年厅州县自治一律成立，系合全国而预筹一最宽之限，如甘肃、新疆边省，风气未甚开通，不能不需以时日。湖北省分民智尚非锢塞，各厅州县无分繁盛、中等、偏僻，各城自治会皆能提前成立，足见部章分年续办不适合于湖北人民之程度。此厅州县自治可以划一筹办、缩限成立者理由一。

（二）厅州县自治成立，部章虽定于宣统六年，实属最迟之定限。此最迟之定限逾之则为违法；在定限之内先行成立，原为朝廷之所期望。预备立宪时代，早一日即有一日之益。可早者而迟办，非朝廷勒限之意。此厅州县自治可以划一筹办、缩限成立者理由二。

（三）今日主张迟办厅州县自治之议者，多以城镇乡自治尚未办齐为言，谓城镇乡自治未办齐而言厅州县自治，未免有躐等之弊。不知奏定筹办未尽事宜清单，城镇乡自治成立，实在宣统四年；而筹办厅州县自治，则以本年为始。是明示城镇乡自治未办齐以前，可以办理厅州县自治。鄂省各属城乡自治业均就绪，急办州厅县自治，势顺而易。且有厅州县自治，大纲既举，各城镇乡自治自易督促进行，不惟无躐等之嫌，且可得推广之助。此厅州县自治可以划一筹办、缩限成立者理由三。

（四）鄂省各属地方用款界限最不清晰，故今日办理各城乡自治率用全属之公款以资进行。使推之于一城一乡，流弊甚大，将来争端一起，必成为不可解决之问题。先办厅州县自治，以全属之款项用办全属之自治，自不启此争端，且可借之划清范围，于办理镇乡自治之日，不致仍蹈故辙。此厅州县自治可以划一筹办、缩限成立者理由四。

（五）省城自治研究所及法政自治班、公民养成所毕业虽有数次，为数未及千人，各属自治研究所方始萌芽，能办理自治事宜可充自治职员者尚不多觏。厅州县自治会成立选之于全属，或可以得多数之人才；城镇乡各限于一隅，人才之数必不能与议员相应。故先办厅州县自治，推及于各镇乡，俟将来各属自治研究所陆续毕业，庶足以应人才需要之度。此厅州县自治可以划一筹办、缩限成立者理由五。

（六）各属现所划分之镇乡，不过徇旧有之分区略变名目，并非有通盘筹划之成规。枝枝节节而筹办之，办甲区即不计乙区之不便，办乙区又不计丙区之不便，无统同之计划，一误则改正綦难。先办厅州县自治以提其纲，办全属自治选举之分区责诸现分之镇乡，遇不便之事由发生，即可先事以图改正。其情势既为便利，且厅州县之选民即为城镇乡之选民，厅州县之选举调查一竣功，各镇乡选举之基础即已立。因利乘便，虽使厅州县自治成立之际，同时成立镇乡自治可也。此厅州县自治可以划一筹办、缩限成立者理由六。

第二，划一筹办厅州县自治缩短成立年限之办法

欲缩短厅州县自治成立之年限，必有划一之法规，使各厅州县可以同时并举。盖厅州县自治与城镇乡自治不同，城镇乡自治筹办视各地方之繁盛与否以为先后之分，厅州县自治于一属之全体，无分繁盛与偏僻，虽财力贫富规模大小或有不同，其办法次第本可一律也。查府厅州县地方自治草程第一百零五条“本章程施行细则由督抚酌定，仍咨报民政部存案”，该条所定之施行细则，虽非专指筹办事宜而言，而筹办各方法，施行自治章程之事也。谨拟湖北厅州县地方自治章程施行细则如左：

湖北厅州县地方自治章程施行细则

第一章　通则

第一条　本细则依府厅州县地方自治章程第一百零五条之规定，为施行自治章程而设，凡湖北各厅州县，均当一律遵守之。

本细则所称自治章程或单称章程者，均指府厅州县自治章程。

第二条　各厅州县筹办厅州县自治，各于城治地方设立筹办全属自治公所一所，其任用职员一依自治筹办处通行章程办理。

第三条　各厅州县筹办厅州县自治，依现分之城镇乡区域，各于其区域内设立办理自治选举分所一所，其选用职员一依自治筹办处通行章程办理。

第四条　厅州县筹办厅州县自治，除拨帑补助外，所须经费得就本属情势酌量筹措，惟须得全属绅士之协议并禀明督宪核准立案。

前项筹措之经费，至议事会成立后，须交其议决。若议会不以为然时，得行废止，另设别法筹措。惟从前已筹用之款，仍为有效。

第二章　区域

第五条　各厅州县之区域，以现在之行政区域为标准。各厅州县壤地插花不便施行自治者，仍暂因其旧，俟议事会成立后，得提出议案，呈请地方官转详督宪奏明办理。

第六条　各厅州县区域交界之地不分明时，由交界之厅州县两方长官会同本地绅士勘分定夺；因而生争议时，由筹办全属自治公所总理知会咨议局解决之。

第七条　凡经过该厅州县境内之河川等，即为该厅州县之管辖区域；其以河川为界者，应就中流为分界之线，但有特别情形时不在此限。

第八条　各厅州县所属之城镇乡，以现分之城镇乡区域为标准。但于调查选举时发见不便之情势必须拆并者，得由筹办全属自治公所总理会同地方官及该地绅士，酌量拆并，仍禀报自治筹办处备案。

第九条　城镇乡区域不便，而该城镇乡之两方均设有议事会时，由该议事会协议拆并；其仅一方设有议事会，一方未设议事会者，有议事会之一方先行议决，会同未设议事会地方之绅士商明拆并，仍会同筹办全属自治公所总理呈由地方官禀报自治筹办处备案。

第三章　调查居民及选民

第十条　筹办厅州县自治调查居民及选民，由筹办全属自治公所发给调查表格，交由各城镇乡办理，全属自治选举分所实行调查。

调查表格一遵自治筹办处颁发定式，其调查细则由自治筹办处拟定，通饬施行。

第十一条　凡厅州县所属之城镇乡内现有住所或寓所之居民，皆得为厅州县之居民。

第十二条　凡厅州县所属城镇乡内之船户，岸上虽无住所，而本处船行有名可稽者，仍以有住所论。

第十三条　厅州县之选民，依章程第八条，以有选举城镇乡自治职员之权者即有选举厅州县议事会议员之权，但现任本厅州县官吏及现充本厅州县巡警者不在此限。

第十四条　依章程第九条之规定，凡得为厅州县之选民者，除小学堂教员外，皆得被选为厅州县议员。

第十五条　调查居民及选民时，府厅州县章程第八条、第九条、第十条及城镇乡章程第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条均由筹办全属自治公所摘录印刷，分配于各调查员。

第十六条　调查居民及选民遇有疑义时，由调查员函询筹办全属自治公所总理随时解答。

第四章　宣示选民册及核配议员名额

第十七条　各城镇乡办理选举分所于各本区调查完竣，将各本区选举人名册宣示于各本分所。

第十八条　选举人名册宣示后，应以二十日为确定之期，凡在确定期内照章声请更正者，由各该城镇乡选举分所职员更正之。

前项更正之事如遇争议时，由筹办全属自治公所职员处理之；再不服者，由该管地方官处断。

第十九条　选举人名册确定后，各城镇乡选举分所各造具选举人名册连同各本城镇乡居民册汇送于筹办全属自治公所，仍各存选民册副本一分于各本分所备查。

第二十条　厅州县筹办全属自治公所收到各城镇乡选举分所居民总数报告后，即汇计全属居民总数。算定全属应出议员名额。其算例如左：

甲、人口在二十万以下者，议员以二十名为定额；

乙、人口二十万以上者，每加人口二万增议员一名，但至多以六十名为限。

第二十一条　厅州县筹办全属自治公所算定全属应出议员名额后，应依全属应出议员名额分配于各城镇乡选举分所。

第二十二条　厅州县全属议员算定名额分配各城镇乡选举分所之法，由筹办全属自治公所以全属居民总数为实，以应出议员名额为法，用法除实，视得数多寡，定若干居民得分配议员一名，再按各城镇乡选举分所区域内居民总数多寡，核计分配之。

依前项核计各城镇乡选举分所区域内居民总数分配议员名额，其各城镇乡选举分所区域内居民总数或不敷分配议员一名，或敷分配若干名之外仍有零数，致议员不足额者，比较各城镇乡选举分所区域内零数多寡，将余额依次归零数较多之城镇乡区域选出之；若两区以上零数相等，其余额应归河区，由筹办全属自治公所职员会同地方官抽签定之。

依前项分配之法，若选举分区内有人数过少，仍不敷分配议员一名者，得合并二选举区为一选举区，但须得合并与被合并之两选举分所职绅之合议，呈由地方官申报督宪及自治筹办处备案。

第二十三条　厅州县筹办全属自治分所算定分配议员名额后，应将该分区议员名额详具说明书，连同全属分区总数、居民总数、选民总数绘图列表，呈由地方官申报督宪及自治筹办处核夺。

第二十四条　厅州县筹办全属自治分所核分议员名额遇有疑义，随时电请自治筹办处解决之；其核分错误，自治筹办处核明，应即电饬改正。

第二十五条　厅州县筹办自治公所核分议员后，应将各城镇乡选举分所区域内应选出议员名额会同地方官备文，分配于各城镇乡选举分所。

各城镇乡选举分所接到应出议员名额公文后，应即于各本分所宣示之。

第五章　议事会选举

第二十六条　各厅州县选举议事会议员，须于选举定期二十日以前，由筹办全属自治公所商明地方官，颁发选举告示于各城镇乡选举分所。

选举告示应载之事项照自治选举章程第五条办理。

第二十七条　各城镇乡选举分所接到选举告示后，应即张贴于各本选举分所并各区域内之通衢。

第二十八条　各城镇乡选举分所张贴选举告示时，应即预备布置投票所，并将投票所所在地方及启闭定时于各本区域内张贴广告。

第二十九条　各城镇乡选举分所选举厅州县议事会议员，须同日举行投票，其投票细则由自治筹办处另定通行。

第三十条　各城镇乡选举分所选举完竣之翌日，应即举行开票，其开票细则由自治筹办处另定通行。

第三十一条　各城镇乡选举分所举行开票，按照各本区应出议员额数，以得票较多者定为当选人。

开票时遇票数相同，无多寡之比较者，应依选举章程第三十二条办理。(www.xing528.com)

第三十二条　各城镇乡选举分所开票完毕后，除将当选人姓名即日宣示外，应造具当选人名册，移送筹办全属自治公所呈明该管地方官。

第三十三条　各城镇乡选举分所宣示当选人名后，如有选举争议，须自选举之日五日以内呈明地方官会同筹办全属自治公所职员公断。

不服前项之公断者照章呈请咨议局公断之。

第三十四条　选举人确定后，地方官应即通知各当选人，于五日内答复应选，即行给予议员执照，并申报督宪及自治筹办处。

当选人受知会于五日内不答复者，作为谢绝应选。对于谢绝应选人之办法，除有自治章程第十二条之理由者外，应依第十三条之规定处分之。

第三十五条　已受领议员执照者，即为该厅州县议事会议员，以召集开会之第一日为始任之期。

第六章　议事会成立

第三十六条　厅州县议员给予执照后，由地方官于开会定期十五日以前召集各议员举行开会。

厅州县议事会开会遵章以九月为会期，其会堂之布置由筹办全属自治公所职员任之。

第三十七条　厅州县议事会开会之日，应即选举议长、副议长，其选举细则由自治筹办处拟订，通饬遵行。

第三十八条　厅州县议事会成立，应由议长、副议长遴派文牍、庶务等员，其员数由该议事会自定之。

第三十九条　厅州县议事会成立，应由地方官移交督宪刊发木质钤记，由议长、副议长启用，呈报督宪及自治筹办处，并知会咨议局。

第四十条　厅州县议事会成立，所有会议事项，除遵章程第二章第三节办理外，仍得自订规则，呈由地方官申请督宪核定。

第七章　参事会选举及成立

第四十一条　厅州县议事会成立后，应由议长呈明地方官，定期选举参事会参事员。

第四十二条　参事会参事员由议员中互选允之，其定额以该议事会议事员十分之二为准。

选举参事会参事员时，须另选候补参事员，如其参事员之数。

第四十三条　参事会参事员选定后，遵章以地方官为会长，遴派文牍、庶务等员，其员数由会长酌定之。

第四十四条　参事会成立后，由会长启用参事会钤记，申报督宪及自治筹办处，并知会咨议局。

第四十五条　参事会会议除遵照章程第二章第三节办理外，仍得拟定议事细则施行。

第八章　附则

第四十六条　本细则以督宪批准札到各试办州县之日为施行之期。

第四十七条　本细则未尽事宜，应遵照自治章程及自治筹办处所订各项章则办理。

第四十八条　各厅州县筹办全属自治公所非至参事会成立以后不得裁撤。

第四十九条　各厅州县筹办全属自治不遵定章，致逾另表所定成立期限者，除地方官呈由督宪分别惩处外，筹办全属自治公所总理亦应处以相当之惩罚。

第五十条　本细则以各厅州县全属自治成立为效力之终期，其成立以后施行自治章程细则，俟第三届咨议局开会时由咨议局另定议决，呈由督宪核夺施行。

第三，厅州县自治缩限成立定期进行表

谨按：奏定清单，办理厅州县自治原无合全省各厅州县限以时日成立之文，惟现既拟于湖北省分就定章限度内略为变更，则计日程功，必有共同遵守之定限。查自治章程，厅州县议事会开会以九月为会期，克限之定点，自宜以九月为成立之标准。今距宣统三年九月尚有一年，为时匪促。从前湖北筹办咨议局，开始于光绪三十四年十二月，远属厅州县或于宣统元年正月始肇其端，而咨议局选举尚多一复选之手续，是年六月十五日全省各属同日竣事。先例犹在，仿效非难。惟湖北各厅州县远近不一，章文迟速，斯有参差。兹表定限托始以最远者为准绳，俾得按时课事。其近属奉文较早者，原可提前办理，从容展布，非必抑令枯坐以待时至也。定表勒限，但期大纲不逾，非必枝节之必合。从前筹办咨议局，期限清单大纲细目皆排一定之期日，甚有同日可办之事，以事属数项，必分数日，其究亦不能不任其出入之自由，迂而无当，亦可哂矣。兹表但以大事为经，勒以大致之期限，其分条子目，但在大经定限之内，原难刻以一成之期。各厅州县如期进行，不必胶柱以期合，所以求利推行而免滞碍也。拟表如左：

续表

第四，筹办厅州县全属自治经费之补助

谨案：各国地方自治，皆有以国库为之补助者。我度支部奏定预算表式内，亦有补助地方自治经费之目。近如山东、浙江等省，奏拨库银办理各厅州县自治研究所，亦补助自治经费之一例。盖地方之能力薄弱，恒难于大举。当今筹办伊始，居民未见地方自治之益，筹措巨款，必裹足而不前。听其自为，势必以经费难筹迁延岁月，甚或以款由不足托名，筹办并不实力进行，成立则永远无期，岁支则绵延不绝，于事实无济，而用款且不知其纪极，否则强为罗掘，征及锱铢，民怨沸腾，求治而实以酿乱，均非朝廷望治之意也。查督宪奏预算湖北宣统三年分经费表册折内开：补助自治经费，需银一百五十余万两等语。足见卵翼自治，已为督宪所关怀。惟湖北财政困难已达峰极，百万以上之大款，诚恐穷于支应，且为数太巨，于补助之义亦觉名实不符。兹拟适中之数，依据提使学司申报学部湖北厅州县等级表酌分三级，量为补助，如左表：

一等补助费：

江夏县、武昌县、兴国州、蒲圻县、大冶县、汉阳县、汉川县、孝感县、黄陂县、沔阳州、钟祥县、京山县、潜江县、天门县、随州、襄阳县、南漳县、光化县、黄冈县、黄安县、蕲水县、麻城县、黄梅县、荆门州。

以上二十四州县各补助银一千二百两。

二等补助费：

咸宁县、崇阳县、通城县、枣阳县、应城县、应山县、公安县。

以上七县各补助银一千两。

三等补助费：

嘉鱼县、通山县、夏口厅、当阳县、远安县、宜城县、谷城县、均州、郧县、房县、竹山县、竹溪县、保康县、郧西县、安陆县、云梦县、罗田县、石首县、松滋县、枝江县、宜都县、东湖县、归州、长阳县、兴山县、巴东县、长乐县、鹤峰县、恩施县、宜恩县、来凤县、咸丰县、利川县、监[建]始县。

以上三十四州县各补助银八百两。

通计六十九厅州县共计补助银六万七千八万两，其支拨报销之法由自治筹办处另定详章。

第五，厅州县议事会议员之研究

谨案：奏定自治研究所章程第一条“硏究宗旨”，即为造就自治职员而设。盖自治会职员，为地方谋公益，非具有普通学识，必不足以胜任。惟现在省垣研究自治者，毕业之数既不甚多，且亦未必皆当议员之选。各厅州县自治研究所计明年当能遍设，而厅州县议事会成立，必在其毕业之先。所选出之议员，虽必为公正之士绅，未必即裕自治之知识。但务成立而不事研究，美锦学制，或有愤事之惧。即使不至愤事，亦必有形式而无精神，甚者并形式而无之，致足惜也。查上年咨议局成立之始，议员到省，即有临时讲习之举。拟仿其意，于各厅州县议事会议员选出之后，各组织一议员讲习所。临渴掘井，虽近于补苴之为，然有一日之研求，即可濬一分之知识。用费无几，而收益实多，似一最切要之图刻也。谨拟定简章如左：

厅州县议事会议员讲习所简章

第一条　厅州县议事会议员选定后，筹办全属自治公所总理应商承地方官，会同该属自治研究所职员组织议员讲习所。

第二条　厅州县议员讲习所以各该厅州县议事会议员之全体为讲习员。

第三条　厅州县议员讲习所讲友，以各该厅州县自治研究所所长、讲员充之。

第四条　厅州县议员讲习所统于宣统三年八月初一日开始讲习，讲习时期以满一月为度。

第五条　厅州县议员讲习所讲习定课如左：

（一）府厅州县地方自治章程大意；

（二）城镇乡地方自治章程大意；

（三）府厅州县、城镇乡议员须知（此书应由自治筹办处编订，廉价发行）。

第六条　厅州县各议员讲习所讲员于讲习期间得酌量发给旅费。

第七条　厅州县议员讲习所讲友于讲习期间得酌给夫马费，但有给讲友以三人为率，其愿充名誉讲友者不限定数。

第八条　厅州县议员讲习所讲习时间除星期日外，每日以五点为率。

第九条　厅州县议员讲习所无论讲友、讲习员，每日莅所讲习时，须各签名于出席簿。

第十条　厅州县议员讲习所讲习员于讲习时间外或星期日，得自开讲演会研究地方自治一切事宜，遇有疑义，随时得咨询讲友解决之。

第十一条　厅州县议员讲习所之成立及完毕，均由筹办全属自治公所呈明地方官申报督宪及自治筹办处备案。

附：湖广总督批复

来呈并请折均悉。查颁定九年筹备章程，城镇乡及厅州县自治各分年限，以次成立，诚以地方之繁僻迥异，人民之程度不齐，欲求适合其宜，毋妨别以差等，循序渐进，庶利推行。咨议局以厅州县自治实挈其纲，相度本省情形，议请提前赶办，期以明年一律完备，亦自言之成理。夫自治事宜，不外以本地之人，筹本地之款，办本地之事。咨议局议员素负乡望，代表舆情，自于桑梓之人材、物力洞见无遗。果能早日图成，为各省之先导，岂非本部堂所深愿！惟拟章内有请给官款补助一条，当此财政困难殊苦，穷于支应。鄂省前造预算自治经费表，曾计及历年出款，而收入实丝毫无著，能否量为补助，须俟大部通筹，本部堂未便遽定。候即将所拟章程分咨度支部、宪政编查馆、民政部查核，一俟接准咨复，再行公布可也。希即知照。此复（宣统二年十月初三日）。