陕西省农村合作基金会：1986～2015年成果

农村合作基金会是1999年以前存在于农村的资金融通组织。1983年农村实行家庭承包经营制度以后，面临两个方面的问题，一方面人民公社时期的集体财务管理体制不适应了，新体制又没有建立起来，造成集体财务资产管理一定程度失控，侵占、挪用、挥霍浪费集体资金的现象比较严重；另一方面，农户发展生产缺少资金，银行、信用社信贷资金规模有限，远远不能满足农村经济发展需要。为解决集体财务资产管理问题，一些地方推行集体资金“村有乡管”制度，将分散在村组的集体资金由乡镇统一管理。

集体资金“村有乡管”后，资金积少成多闲置在乡镇也是资源浪费，合理利用集体资金的问题便提上日程，将这些资金有偿使用帮助农民发展生产，不失为一种两全其美的措施。1984年的中共中央一号文件提出“允许农民和集体的资金自由或有组织地流动”，1985年的中央一号文件又提出“放活农村金融政策，提高资金的融通效益”。此后，国内一些地方便利用这些资金代管代投、进行融通，形成农村合作基金会的雏形，当时还没有统一规范的名称。

中共中央1987年1月发出题为《把农村改革引向深入》的中发五号文件提出：要发展多样化的资金融通形式，一部分乡、村合作经济组织建立了农村合作基金会，适应发展商品生产的不同要求，有利于集中社会闲散资金，缓和农业银行、信用社资金供应不足的矛盾，原则上应当予以肯定和支持。从此，全国才统一了农村合作基金会的名称，并名正言顺地得以发展。

陕西省农村合作基金会起步较晚，开展资金融通最早的宜川县党湾乡和陇县杜阳乡也是1987年以后才办起来的。1989年陕西省委转发政策研究机关的调研报告，推广这两个乡的做法。1991年11月中共十三届八中全会通过《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，提出“继续办好农村合作基金会”的要求，农业部1991年12月发出《关于加强农村合作基金会规范化制度化建设若干问题的通知》，明确农村合作基金会管好集体资金、为农村经济发展服务、不以营利为目的的办会宗旨。1992年陕西省有295个乡镇建立合作基金会，占乡镇总数的11.2％，聚集资金2.2亿元，其中集体资金1.66亿元。

陕西省在落实中共十三届八中全会《决定》时，省委、省政府1994年1月3日印发《关于加快农村改革和发展若干问题的决定》，提出“大力发展农村合作基金会，到1995年年底使全省60％的乡镇建立起合作基金会”。此后，农村合作基金会进入较快发展时期。1993年4月，农业部发出《关于进一步促进农村合作基金会稳步健康发展的通知》，1994年10月20日，省政府办公厅印发《关于进一步办好农村合作基金会的意见》。1994年11月，农业部、中国人民银行发出《关于加强农村合作基金会管理的通知》，确定农村合作基金会是社区内资金互助组织的性质，主要为入股会员服务，为农业、农民服务，不以营利为目的，基本任务是管好用好集体资金和会员股金，增加集体积累，缓解农村资金供求矛盾，引导民间信用，促进农村经济发展。同时规定农村合作基金会实行民主管理，在社区范围内活动，不准异地开设网点，不得办理存贷款业务，不搞保息分红，资金占用费不得高于国家规定利率标准。按照上述规定精神，陕西省农业厅1995年3月印发《陕西省农村合作基金会管理办法》，同年5月，省农业厅、财政厅印发《陕西省农村合作基金会会计核算管理办法》，省农业厅转发农业部制定的《农村合作基金会登记管理办法》，基本完成农村合作基金会管理的制度配套工作。

1994～1996年，农村合作基金会发展的政策环境比较有利。1996年以后，针对农村合作基金会出现的问题，国家提出清理整顿，但由于落实力度不大和工作惯性的作用，直到1998年，农村合作基金会的发展仍是比较快的。农村合作基金会发展较快时期情况见表2-3-7。

表2-3-7　陕西省1992～1998年农村合作基金会发展情况表　单位：个、万元

农村合作基金会的建立和发展，对改善和加强农村集体资金管理，增加农业生产资金投入，缓解农民生产、生活资金短缺困难，用活农村闲散资金，促进农业生产和农村经济发展发挥了一定作用。但也存在着不容忽视的问题，有的违背办会宗旨，跨地区设置机构，违规经营金融业务，高息吸收和发放资金；有的内部管理不善，民主管理制度未建立或流于形式，办成了乡镇政府的“小金库”或营利性组织；有的资金投向不合理，清理回收资金不力，不良资产上升，亏损额增多，潜伏着较大风险。针对这些问题，国务院1996年在《关于农村金融体制改革的决定》中，要求对农村合作基金会进行清理整顿。1997年7月，省政府批转中国人民银行陕西省分行、陕西省农业厅《关于清理整顿农村合作基金会的意见》，提出采取“一停、二禁、三管”的方法整顿。“一停”是清理整顿期间停止新设立农村合作基金会；“二禁”是禁止以吸收股金为名变相办理存款业务，禁止资金占用费高于国家规定利率标准；“三管”是谁批准设立机构谁负责管理，谁负责经营谁承担债务，谁吸收存款谁负责兑付。1997年8月14日省政府召开清理整顿农村合作基金会电话会议，贾治邦副省长讲话。整顿工作进行了半年多时间，由于相关部门对农村合作基金会的态度、认识不相一致，这次清理整顿的效果不理想，前述存在问题并未得到根本纠正。

1998年，东南亚发生的金融危机波及中国，沿海一些省发生群众存款兑付困难。为防止发生金融风险，国家对农村合作基金会的去留进行认真调研后，确定取消农村合作基金会。1999年1月8日，国务院办公厅印发《清理整顿农村合作基金会工作方案》，要求对所有农村合作基金会进行清产核资，资产大于负债的经人民银行分支机构批准并入农村信用社，资不抵债又不能支付到期债务的予以清盘关闭。

1999年5月27日，省政府办公厅印发《陕西省清理整顿农村合作基金会工作实施意见》，确定在清产核资基础上，对全省农村合作基金会进行分类处置。这一次清理整顿农村合作基金会工作政策明确，部署严密，由各级政府负总责，农业部和中国人民银行具体指导，相关部门和司法机关密切配合，工作措施得力、力度大。核心任务是清产核资、分类处置、清收欠款和兑付存款。清理整顿中全面冻结合作基金会工作人员，集中清收放出款项，可并入农村信用社的审核移交，清盘关闭的采取“挂息还本”方式兑付群众存款，不能全部兑付存款本金的，由当地政府做出承诺，分期兑付。

经过清产核资，全省农村合作基金会基本情况、并入农村信用社情况和清盘关闭会情况见表2-3-8、表2-3-9。

表2-3-8　陕西省农村合作基金会总数及并入信用社情况表　单位：个、万元(www.xing528.com)

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注：表中前三列为1999～2000年清产核资数据，后两列为2000年分类处置数据。

表2-3-9　陕西省清盘关闭的农村合作基金会情况表　单位：个、万元

注：表中数据为2000年分类处置结束时数据。

清理整顿农村合作基金会的核心任务是兑付其吸收的存款，做到这一点必须收回放款，不能收回44.97亿元放款，兑付45.17亿元存款就没有资金来源。清理整顿工作自始至终把清收放款作为大事来抓，但放出的资金大量处于运转之中，全部收回客观上难度已经很大，再加上借款人的不健康心态，其难不言而喻。省上要求先从清收国家公职人员借款入手，由省纪检委、组织部、监察厅联合发文，对公职人员借款逾期未还的，予以停薪停职，促使大多数公职人员归还了欠款。2003年由省委政法委协调省法院、检察院和公安机关印发《关于发挥政法机关职能依法做好农村合作基金会清收欠款工作的意见》，加大运用司法手段清收欠款力度。还采取审批、担保放款责任挂钩、存放款冲抵等方式，千方百计促进还款。截至2003年年底，全省收回放款20余亿元。

清收放款很难，而兑付存款又很急。清理整顿工作一开始，尽管为维护社会稳定进行了大量宣传解释工作，但存款群众仍担心自己的存款取不出来，迫不及待地要求取款。1999～2001年，省内发生多起合作基金会存款群众组织集会、群体上访、封堵公路铁路、冲击政府机关等严重影响社会公共秩序事件。其他省情况也类似，国务院确定采取安排政府借款的方式，先解决一部分兑付资金。陕西省报经国务院批准，2000年年初以专项借款形式向中国人民银行借款10亿元，期限5年，2001年年初又借款17亿元，期限8年。以后统一展期为期限13年，从借款次年起按年度等额还本，并承担相应利息。省上将中央专项借款安排给市县后，要求加上清收回来的资金，全部兑清个人存款，并由市县承担归还中央专项借款本息责任。截至2003年清理整顿结束，农村合作基金会规模小的铜川、汉中、安康、商洛、延安、榆林市兑清了个人存款，规模较大的西安、宝鸡、咸阳、渭南市小额储户也已兑清，大额储户有不同程度（10％以下）的尾欠。

2001年11月16日，中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅印发《关于切实做好清理整顿农村合作基金会工作的通知》，明确县乡政府为债权债务清偿责任主体，对清收欠款、兑付存款、资产管理等后续工作做出安排。2002年9月省农业厅、财政厅、监察厅也印发《关于加强农村合作基金会财务资产管理的通知》，对后续财务资产管理提出要求。至此，相对集中的清理整顿工作告一段落，后续清收放款进展很慢。

陕西省农村合作基金会活动了10年左右时间，清理整顿了至少5年，有些地方清偿机构一直存在。尚有22亿余元欠款没有收回，1.66亿元存款没有兑付。造成政府借债27亿元，每年中央财政结算时按约定扣还本息。截至2015年年底，尚欠中央银行借款本金6.3亿元，累计支付中央借款利息近8亿元。

表2-3-10　陕西省2015年年底农村合作基金会遗留问题汇总表　单位：万元

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