陕西省农村土地流转：规范与发展

农村土地流转是集体土地的承包方将承包土地经营权让渡给其他个人或团体经营的行为。实行家庭承包经营制度以后，相伴而生了土地流转行为，尽管早期的提法不太统一，但事实上已经出现土地流转。国家政策对土地流转一直也是允许的。1984年的中央一号文件就有“鼓励土地逐步向种田能手集中，承包期内无力耕种或转营他业的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意自找对象协商转包”的规定。

1990年以前，农村土地流转现象虽然有，但由于当时市场经济尚不发达，农民从事其他产业的路子还不够宽，放弃经营土地流转给别人的现象不多。1990年以后的一个时期，农民经营土地要承担农业税、村提留、乡统筹费、集资款等，因负担较重，有的农户举家外出务工经商，将土地转包给别人的现象逐步增多。陕西省1992年年底统计有2万余农户转出承包土地，转出土地17.7万亩。1993年11月，中共中央、国务院印发《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，提出“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让”。政策上允许，外出务工经商的收入又相对高于种植业，一些有经营头脑的农民便离土务工经商。1994年年底全省有34.2万农户输出劳务增加收入，转出土地307.8万亩。

1998年进行第二轮土地承包时，按照中共中央办公厅、国务院办公厅1997年印发的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》要求，“必须明确农户对集体土地的承包权利不变，使用权的流转要建立在农民自愿、有偿的基础之上，不得搞强迫命令和平调”。延长土地承包期政策保护劳务输出农民的土地承包权益，其承包地、宅基地均予以保留。从政策上讲，二轮土地承包工作对农村土地流转没有影响。但由于农本观念、农业结构调整效益显现、市场经济波动对务工经商的影响等原因，有些农民选择了离乡不离土，1999～2001年期间，陕西省农村土地流转现象与1994年相比有所回落，但总体基本平稳，三年转出土地的农户数分别为2.4万、5.1万、2.7万户，转出土地面积分别为25.9万、28.6万、14.4万亩。

2001年12月中共中央印发《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，第一次全面系统地提出农村土地流转的政策规定，明确农村土地流转应当在稳定家庭承包经营的前提下进行，农户是土地流转的主体，要求遵循依法、自愿、有偿原则，不得强迫农户转出承包土地。2003年3月实施的《农村土地承包法》，坚持了中央2001年12月文件的基本精神，确定农村土地流转的方式包括转包、出租、互换、转让、入股、抵押等，农户家庭承包地可以采取转包、出租、互换、转让方式流转，对入股、抵押方式流转承包地的情况还有一些限制性规定，使农村土地流转的政策规定条文化，更加系统明确。

2004～2008年，国家连续几年的中央一号文件强调维护农民的土地承包经营权益，特别是2006年国家全面取消农业税、农业特产税和村提留、乡统筹费，并给农民发放种粮补贴后，农民经营分配的承包地不仅没有负担，而且还有直接补贴收益，因而大多数农民对承包土地比以前更加珍重。这一段时间土地流转工作基本没有外部干预，流转面积浮动变化不大，以前已经流转的土地有的农户还想收回，由此引起的土地流转纠纷较多。此阶段农村土地流转情况见表2-2-2。

表2-2-2　陕西省2004～2008年农村土地流转面积表　单位：万亩

续表(www.xing528.com)

注：土地流转率为存在流转关系的土地面积占家庭承包经营土地面积的百分数。

2008年10月召开的中国共产党十七届三中全会通过印发《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。这个《决定》的出台引起各地对农村土地流转的重视，积极引导农村土地流转，有些地方把推进农村土地流转视为发展现代农业的方向，积极办农业园区、促进规模化经营，推动力度普遍较大，土地流转速度加快。其中也存在一些地方违背农民意愿采取强制措施。中共中央、国务院2014年一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的意见》，提出完善土地承包经营权权能，将农民的土地承包权和经营权分离，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权。土地流转只能在农户自愿的基础上流转经营权，承包权依集体经济组织成员资格确定，不可以进行流转，这一规定有效控制了农民流转土地的风险。尽管如此，仍存在一些地方比较激进的理解土地流转政策，采取一系列措施积极推进农村土地流转；再加上经营土地收入远不及外出务工经商收入，农民转出土地输出劳务从事其他产业普遍增多，2009～2014年，全省总体土地流转面积增长较快，具体情况见表2-2-3。

表2-2-3　陕西省2009～2014年农村土地流转面积表　单位：万亩

续表

2009年以后急于推进农村土地流转和规模经营的现象在全国普遍存在，引起了中央的重视。2014年11月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出在坚持依法自愿有偿原则的基础上，要求严格规范土地流转行为，纠正强迫农民流转承包地，合理确定土地经营规模，加强土地流转用途管制，加强对工商企业租赁农户承包地监管与风险防范，加强农村土地流转管理和服务。这个文件对规范农村土地流转发挥了重要作用。2015年陕西省对农村土地流转工作的指导趋于正常，相对健康，当年全省存在流转关系的土地800余万亩，占家庭承包经营耕地总面积的16％。