陕西省志·农业志全面推行四荒地招标、拍卖、公开协商承包

除物权性质的农户家庭承包土地以外，对于不宜平均分配到户承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩、荒沙、荒水等（简称“四荒”地，有一个时期称为“五荒”地），依法应采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。1994年以前，“四荒”地发包在多数地方不被重视，有的按柴山、草山简单分配，有的由群众自由利用，有的纳入林地管理，有的处于荒芜状态。1993年6月，旬阳县在全省首次试行“四荒”地拍卖。1993年11月中共中央、国务院印发《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，提出“开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长”以后，“四荒”地发包引起普遍重视，各地不同程度地抓了“四荒”资源发包工作。截至1995年年底全省35个县开展了“四荒”地拍卖，拍卖面积105万亩。延安地区在这方面推行较快，8个县开展了拍卖活动，拍卖“四荒”地53.5万亩，占全省50％以上。1996年全省56个县进行了“四荒”地发包，拍卖发包“四荒”地168万亩。

1995年前后的“四荒”地拍卖，由于缺少经验、对“四荒”地开发价值认识不足、“四荒”地范围界定缺少统一规范、拍卖工作指导不到位等方面原因，导致拍卖工作比较盲目，普遍存在发包期限过长、价格偏低、将耕地纳入荒地拍卖等问题，使集体经济组织吃了亏，有些地方干部群众有意见。这些问题引起了各级主管机关的重视，1996年6月和1999年12月国务院办公厅先后两次发文规范农村“四荒”地拍卖，将“四荒”地界定为“未利用地”，发包期限限定在50年以内。(www.xing528.com)

1999年4月1日，陕西省人大常委会通过并颁布《陕西省农村集体“五荒”资源治理开发管理条例》，为各地“四荒”地拍卖工作提供了规范。2003年《农村土地承包法》实施以后，将所有农村土地承包纳入更权威的法律调整范围，《陕西省农村集体“五荒”资源治理开发管理条例》于2020年6月11日废止。省农业厅结合实际需要印发了“四荒”地发包程序和示范合同，农村“四荒”资源发包管理的制度建设进一步完善。随后农村“四荒”地等非平均承包的土地管理工作步入正轨。发包荒地一般采取按流域或者整架山、整条沟发包，不便进行面积统计。2015年年底全省存在生效的以招标、拍卖、公开协商方式发包“四荒”资源合同2.8万份。