陕西省志·农业志：家庭承包方式的变革

陕西省自1982年下半年开始，到1983年全面实行农村家庭联产承包责任制。说联产，其实是人民公社制度后期集体管理延续下来的叫法，实际跟产量基本没有关系，农民称为“包干到户”，即将农村集体土地以群众接受的方式分配给农户家庭承包经营，农户经营成果“交够国家的，留足集体的，其余都是自己的”。1984年中央一号文件提出土地承包期一般应在15年以上，1986年时各地土地承包到户时间不长，仍在按中央文件要求推进落实家庭承包经营制度，处理土地承包到户的后续问题。

1987年12月26日，省委办公厅、省政府办公厅印发《陕西省农村各业承包管理试行办法》，为规范土地承包管理提供了比较系统的依据。1990年1月12日，省委、省政府印发《关于稳定和完善土地承包经营制度的意见》，对坚持土地集体所有、实行家庭承包经营、优化承包方式、管好承包合同等做出规定。此时虽然集体土地及其他生产资料承包经营的各方面制度还不够完善，农民对这种经营方式还是比较满意的，生产关系与生产力发展水平相适应的良好效应释放了十多年时间。

实行家庭承包经营初期，尽管国家为鼓励农民增加对土地的投入，稳定农村土地承包关系，规定了15年以上的承包期。但农民还是追求承包土地分配上的公平，希望地随人变，增人增地，减人减地，15年以上的承包期在不少地方没有落实。基本实行的是“大稳定、小调整”，即户间承包土地大体不动，每3～5年根据农户人口增减进行局部调整。这样做的好处是满足了农民追求土地分配公平的愿望，但随之而来的问题是由于土地承包关系频繁变动，地块越分割越小，不便于耕作，农民担心地块变动，也不敢给土地投入，不敢种植生长期长的作物，普遍采取短期行为，影响收入水平和土地的可持续生产能力。

1990年前后，由于土地承包效果显现，一些地方的土地承包当事人不履行合同、随意改变承包合同的现象时有发生，中央多次文件强调规范土地承包、稳定农村土地承包关系。国务院1992年9月批转农业部《关于加强农业承包合同管理的意见》，强调坚持履行农村土地承包合同，变更解除合同须依法进行。陕西省人大常委会也于1992年9月26日颁布《陕西省农村集体经济承包合同管理条例》，替代1987年12月印发的各业承包管理办法，对承包合同的签订、履行、变更、解除和纠纷处理等方面做出规定，维护农村承包合同的严肃性。1993年11月中共中央、国务院印发《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，进一步明确农村土地家庭承包经营制度长期不变，让农民吃上“定心丸”，确定在原定的土地承包期到期之后，再延长30年，提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”。国务院1995年3月还批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，比较系统地提出维持土地承包关系稳定的要求，对规范完善土地承包发挥了重要作用。1996年，省农经站编写、由陕西科技出版社出版了《农村承包合同管理》培训教材。

人们习惯上把前面的15年承包期称为第一轮承包，把后面的30年承包期称为第二轮承包。截至本志下限2015年，农民承包土地仍属于二轮承包期内。

在第一轮土地承包届满之际，中共中央办公厅、国务院办公厅1997年8月27日印发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，明确延长土地承包期（即第二轮土地承包）的相关政策，如纠正“两田制”，坚持大稳定，规范小调整，严格控制管理机动地，预留机动地不得超过耕地总面积的5％等。从1983年全面实行家庭承包经营制度计算，陕西省多数地方1998年第一轮土地承包到期。这一年也是中国共产党十一届三中全会召开20周年纪念，中共中央召开十五届三中全会通过印发《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，要求做好延长土地承包期工作。此时开始提法中不再有“联产”二字，农村承包经营体制进一步完善。贯彻落实中共中央《决定》过程中，陕西省1998年全面开展以“延长土地承包期”为主要内容的二轮土地承包工作。同年9月30日省委办公厅、省政府办公厅印发《关于进一步做好农村延长土地承包期工作的通知》，对延长土地承包期工作做出部署，1999年年底全省基本完成二轮土地承包工作。

一些地方在第一轮土地承包时搞了“两田制”，即将集体土地分为“口粮田”“责任田”，口粮田按人口分配，责任田不按人口分配，村组自行决定发包。由于“两田制”做法为一些地方随意收回农民承包地提供了借口，中央通知要求纠正“两田制”做法。二轮土地承包中，陕西各地取消“两田制”，分配给农户的土地统称“家庭承包地”。1999年全省3.19万个行政村中，除少部分因城乡建设、铁路公路建设和个别因内部矛盾突出的村外，已有3.15万个村完成延长土地承包期工作，占总村数的98.8％，完成延包耕地面积4987万亩，占总耕地面积的98.3％。全省预留机动地181.4万亩，占总耕地面积的3.5％，在国家规定范围之内。发包方与农户签订土地承包合同630万份，占农户总数的95.6％，向农户发放土地承包经营权证书622万份，占农户总数的93.7％。

第二轮土地承包工作基本结束后，各地组织了延长土地承包期工作检查验收。省委、省政府派出工作组，对各地土地延包工作进行检查。针对检查发现的问题，2000年1月25日由省政府办公厅印发《关于农村土地延包工作完成后加强承包管理工作几个具体问题的意见》，对若干具体问题的处理做出规定，为各地完善农村土地承包管理工作提供依据。进入第二轮土地承包期以后，各地总体上土地承包关系稳定，定期调整承包土地的村民小组大幅减少，但仍有一部分村或村民小组定期调整的习惯已经形成，继续定期调整农户承包地，关中地区此类情况相对居多。(www.xing528.com)

2003年3月1日《农村土地承包法》实施，农村土地承包有了完整的法律规范。2006年9月陕西省人大常委会通过颁布《农村土地承包法》实施办法，从2007年1月1日施行，农村土地承包法规制度进一步完善。各级农村土地承包管理机关组织进行多种形式的土地承包法律法规知识培训，培训对象包括农村工作部门和农村经营管理干部、乡村基层干部等。农村土地承包法律法规颁布后，各地土地承包管理工作的重点是进一步落实法律政策规定，处理二轮土地承包的遗留问题，补充完善土地承包合同和土地承包经营权证书。2015年年底，陕西省承包经营土地农户687.6万户，签订土地承包合同653.3万份，承包经营耕地4961.9万亩，预留机动地98.6万亩。

《农村土地承包法》及陕西省实施办法颁布后，农村土地承包管理法律法规基本健全，《陕西省农村集体经济承包合同管理条例》的有些规定已不再适应，省人大常委会2010年5月通过决议废止这个条例。

2011年2月，农业部、财政部、国土资源部等六部门印发《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，要求坚持和完善农村基本经营制度，探索完善农村土地承包经营权登记颁证制度，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。按照这个文件要求，陕西省2011年安排高陵、千阳、定边县，2012年安排宜君、甘泉县和阎良区，2013年安排南郑、凤县共8个县区进行农村土地承包经营权登记工作试点，2014年试点任务基本完成。

2015年1月，农业部、财政部、国土资源部等六部门印发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，提出采取中央统一部署、地方全面负责的办法，通过确权登记颁证，解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题；依据《物权法》建立土地承包经营权设立、转让、互换、变更、抵押等内容的登记制度，确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利，强化对土地承包经营权的物权保护；建立土地承包经营权信息应用平台，实现对土地承包合同、登记簿和权属证书管理信息化。土地承包经营权登记的任务进一步明确。

在总结试点经验的基础上，省政府办公厅2014年7月7日印发《农村土地承包经营权登记工作方案》，按照中央六部门要求部署土地承包登记工作。对于经费来源，省政府确定在中央安排经费补助的基础上，按国土资源部门统计面积计算，省财政补足到每亩地10元登记工作经费，测绘底图制作、经营权证书印制费用省上承担，其余不足部分由市县财政补充，登记工作不向农民收取任何费用。全省总计投入10亿余元，开展土地承包经营权登记工作。

从2015年开始，各地全面进行土地承包遗留问题和矛盾纠纷处理，聘请专业测绘机构对农户承包地测量绘图并进行地界坐标登记，印发推广规范的土地承包合同和土地承包经营权证书文本，全面开展登记、发证，并建立规范完善的档案记录和管理。2015年年底具体登记工作尚在进行之中。