督抚事权的扩张，既造成“内外相维”的中央与地方关系的失衡，又导致了地方体制中督抚与两司“大小相制”局面被打破。督抚各私利权，藩司不能与争。据时人记载，咸同军兴之后，“督、抚专奏报，藩司遂不能与争，年终密考，听其一言以为进退”。光绪年间许振祎曾任江宁藩司数年，“自言如作典史，督、抚遇有事故，例用藩司护理，稍欲自伸其志者，必招后任之忌”。督臣凌蔑司院的现象也时有发生，督抚不仅拥有兵权、财政权，更有行政权兼司法权，渐成尾大不掉趋势。[29]“昔者布政、按察，实为一省长官，其印为方，其衔曰使，于例本可专职奏事者也。惟累压于督抚积威之下，岂惟不敢上奏乎，乃至不敢贻书政府。夫以两司为使者之尊，位冠全省百僚，府州县厅为所牌遣，而抑屈不得少行志意如此，况其下焉者乎？（督抚）或委权属吏与其傔从，则其人又代为督抚，惟其意所欲，而布、按侧视，无敢谁何”。[30]
为此，在镇压太平天国运动之后，清政府逐步采取措施，力图整顿战时濒于失衡的地方态势。
其一，整顿厘金制度。厘金制度的出台，极大缓解了清政府在战时的财政压力，同时也带来了诸多弊端。在同治三年湘军克服金陵之后，就厘金是否裁撤问题，各省官员意见不一。终因战后百废待兴、国库空虚，亟需厘金带来的巨大经济收入，清政府决定继续实施这一制度，并力图将其纳入中央财政系统，要求各省将厘金收入造册核销。然而在实际过程中各地执行情况并不尽如人意。地方长官督抚对本地所收厘金拥有支配权，对于朝廷的奏销规定置若罔闻。
其二，裁撤督抚所设附属局所。因战时需要，各省领兵督抚设立了诸多办公局所，派遣部属管理。战后这些局所的存在不仅扩大了督抚的权力，增加了地方经费开支，更使督抚在处理地方事务时绕开藩臬，两司形同虚设。光绪十年十一月，清政府命令督抚将各省局卡裁并，着力整顿。光绪十五年上谕又特别指出，“从前各省办理军务，创立支应、采办、转运等局，本属一时权宜，不能视为常例。迨军事敉平，又以善后为名，凡事之应隶藩司者，分设各局，名目众多”，致使“专管之藩运两司，转以循例画诺为了事”。至于“清讼、保甲、捕盗等事，本系臬司专责，亦皆另设一局”，“冗员愈多，浮费愈甚”。因此严令各省将各局通行查覆，或删减并，并将经费限定数目，每月咨报户部存案。[31]
其三，规范督抚战时拥有的各项事权。如整顿督抚在战时迅速发展的军权，收编地方势力的自有军队，对督抚所管各营进行整顿，以将军权收归中央。对督抚的用人保举权也进行了诸多限制，划清保举与任用的界限。另一方面，又对各省附保之人员进行严格审核，并制定了保举章程。特别值得一提的是，清廷力图恢复两司对督抚的牵制体系，明确指出两司要发挥对于督抚的监督作用，“如遇督抚有营私执法，骄恣乖张，贻误国计民生等重情，即行据实指款参奏不得因仍故习，缄默不言。至该省一切应由督抚主政事务，仍当恪遵定制，和衷商办”。[32]
同光年间实施的这些规复旧制的政策，力图把地方日益独立的势力重新纳入中央集权体制，并在地方重建督抚与藩臬制衡的体制。但由于缺乏有效的管理机制与措施，这些努力并未收到具体成效。督抚势力反而更进一步扩张，其趋势已不可抑制。太平天国运动对清政府给予了沉重打击，地方政府中汉族官员的势力趁机崛起。特别是19世纪60年代以后，随着国内外局势的巨大变革，原有地方体制已不能适应现实发展的需要，逐步面临瓦解的局面，造成权力的转移。地方上传统的表面均衡态势已完全被打破，地方督抚势力的崛起，成为19世纪后半叶政治体制变革的社会基础，并最终导致了清政府的垮台，对近代历史产生了深远的影响。
（作者为太平天国历史博物馆馆员）
【注释】
[1]赵尔巽等撰：《清史稿》卷116，中华书局1970年版，第3336页。
[2]张廷玉撰：《明史》卷75，中华书局1974年版，第1839页。
[3]《清史稿》，第3346页。
[4]《清史稿》，第3348页。
[5]顾炎武：《日知录》卷9，《影印文渊阁四库全书》第858册，台湾商务印书馆1986年版，第594页。
[6]清光绪《钦定大清会典》，《事例》卷23。
[7]《皇朝通典》卷34，《影印文渊阁四库全书》第642册，第412页。
[8]《清实录·文宗显皇帝实录》卷28，中华书局1986年影印本，第395页。
[9]《清实录·文宗显皇帝实录》卷54，第718页。
[10]《请捐输归入筹饷新例片》，《曾国藩全集》奏稿（一），岳麓书社1987年版。
[11]《清史稿》，第3694页。
[12]《拟设江西粮台及牙厘总局片》，《曾国藩全集》奏稿（二），第1152页。
[13]《江西厘金整顿情形片》，《曾国藩全集》奏稿（五），第2645页。(www.xing528.com)
[14]《清实录·高宗纯皇帝实录》卷324，中华书局1986年版，第353页。
[15]《清实录·世宗宪皇帝实录》卷80，第53页。
[16]《清实录·高宗纯皇帝实录》卷1201，第68页。
[17]左宗棠：《左恪靖侯奏稿初编》，《续修四库全书》第502册，上海古籍出版社2002年版，第53页。
[18]《附录廷寄谕举荐封疆藩臬人材》，《曾国藩全集》奏稿（五），第2963页。
[19]据贾熟村统计，转引自茅家琦《走出“14年（1850—1864）”的思想束缚，以广阔的视角观察太平天国历史》，《清史研究》2007年第1期。
[20]朱寿朋编：《光绪朝东华录》第3册，中华书局1958年版，第2666页。
[21]那思陆：《清代州县衙门审判制度》，中国政法大学出版社2006年版，第7页。
[22]中国第一历史档案馆编：《清政府镇压太平天国档案史料》第2册，社会科学文献出版社1992年版，第442页。
[23]《清政府镇压太平天国档案史料》第5册，第99页。
[24]《清政府镇压太平天国档案史料》第8册，第218页。
[25]《严办土匪以靖地方折》，《曾国藩全集》奏稿（二），第43页。
[26]《拿匪正法并现在帮办防堵折》，第56页。
[27]《严办土匪以靖地方折》，《曾国藩全集》，第43页。
[28]《清史稿》，第724页。
[29]胡思敬：《国闻备乘》卷2，《清末稗史精选丛书》（四），重庆出版社1998年版。
[30]汤志钧编：《康有为政论集》，中华书局1981年版，第748页。
[31]《光绪朝东华录》，第2680页。
[32]《光绪朝东华录》，第2666页。
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