明清以降，中央集权体制逐渐成熟并日臻完善，督抚制度就是这一时期的产物。督抚产生于明代，最早只是一个临时性的军事职务。清朝建立后，“初沿明制，督、抚无定员”。在经历了顺治、康熙、雍正年间的不断调整，督抚制度也完成了从临时性应急制度到正式地方官制的转变，正式确立了督抚作为地方最高行政长官的地位。督抚的主要职权有：“总督（从一品）掌釐治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆。巡抚（从二品）掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考覈群吏，会总督以诏废置。其三年大比充监临官，武科充主试官，督、抚同。”[1]
在地方官制中，两司的设置是督抚制度的重要补充。“两司”，即布政使司与按察使司的合称，布政使和按察使是一省的正式长官。布政使一般称“藩司”，又称“方伯”，始设于明朝。明朝建立后为加强中央集权，改元朝之行省为承宣布政使司。“布政使掌一省之政，朝廷有德泽、禁令，承流宣播，以下于有司”[2]。布政使司主管民政，又设提刑按察使司掌刑狱、都指挥使司掌军政，合称都、布、按三司，遇大事由三司会商。
清代沿袭明制，设承宣布政使司布政使，每省各一人。“布政使掌宣化承流，帅府、州、县官，廉其录职能否，上下其考，报督、抚上达吏部。三年宾兴，提调考试事，升贤能，上达礼部。十年会户版，均税役，登民数、田数，上达户部。凡诸政务，会督、抚议行”[3]。提刑按察使司按察使，一般称“臬司”，每省各一人。“按察使掌振扬风纪，澄清吏治。所至录囚徒，勘辞状，大者会藩司议，以听于部、院。兼领阖省驿传。三年大比充监试官，大计充考察官，秋审充主稿官”[4]。(www.xing528.com)
明清以来的中央集权体制中，朝廷处理中央与地方权力的关系一直恪守“小大相制、内外相维”的原则。[5]随着清代督抚制度的确立，这一体制得到进一步发展与完善。“小大相制”即统辖和分权。通过统辖关系以大制小，通过分权关系以小制大，主要体现在督抚与藩臬的横向关系上。督抚督领州县，统率本省文武军民，这是以大制小；与此同时，朝廷又在地方设置藩臬将军等职，分别直接对各部负责，以达到制约督抚权力的目的，这就是所谓以小制大。“内外相维”则是体现在纵向方面，“外则统之以督抚，内则综之以六部”，既保证了督抚在地方的权力，又置之于中央的驾驭之下。
由此可见，在地方官制中督抚与两司的关系一直处于互相牵制的均衡状态。在名义上督抚是地方上的最高长官，两司处于其从属地位。“外官官制，向以布政使司领之，但督抚总制百官，布、按二司皆其属吏，应首列督抚，次列布按”[6]。在实际运作过程中，督抚对布政使虽有督促、稽核之责，但并无任免之权；另一方面，布政使作为朝廷命官不仅掌管地方经济命脉，直接对户部负责，而且在一定程度上可以用密折方式直接上奏皇帝，对督抚起到监督作用。这种地方官制中“大小相制”的平衡状态一直持续到道咸时期。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
