清廷原来不甚重视皖南战略地位，这个江西、天京、皖北三大战区的结合部的军务、民政十分混乱，全恃客军支撑。咸丰五年前的几次战事，不无显示这一点，该地距庐州甚远，安徽巡抚鞭长莫及，本地文武士绅又甚不得力，防堵事宜根本就是纸上谈兵。
有见于此，吏部左侍郎沈兆霖于1855年7月26日（咸丰五年六月十三日）奏请暂设巡抚专办皖南地方及防剿事务。沈兆霖在奏折中指出：
（今）皖抚驻营尚在庐城东北，徽、宁、广三属距抚臣驻扎之所中隔池太安庐和五属之地，文书往返必经江苏、浙江两省，动辄月余，故徽宁广虽隶安徽，几为抚臣号令所不及。事急则向浙江请兵请饷，事平则泄沓如前，不加整顿。官吏之贤否，皖抚不及知，浙抚虽知之，而无黜陟进退之柄，亦难越俎而谋。兼之浙省派兵勇驻彼防堵，主与客各存意见，不肯协力守御。
臣曾与浙省绅士私议，有谓宜请钦派大员专办军务者，有谓宜将徽宁广三属暂归浙抚兼辖者。臣以为督办军务不能兼管地方，将帅疆臣易生龃龉，恐呼应仍然不灵，号领仍然不一。至将三属暂隶浙抚，则浙省与江苏、安徽、江西处处毗连，本系三面受敌之区，调兵筹饷，公事已极疲烦，若再兼辖二府一州，精神难期周密。……以臣愚见，莫若暂设一皖南巡抚，使之专辖四府一州，庶足以饬吏治而固民心。该宁池徽太广五属虽设兵备道一员，而一切皆须禀命督抚，不能专决，迁延守候，必至坐失机宜。设巡抚则权有专属，令可必行。道府即有所禀承，士民有得所归向。
咸丰帝看到这份奏折后，当即朱批：“著军机大臣、大学士会同该部妥议具奏”。[30]8月10日，恭亲王奕䜣等将遵旨筹议的意见奏复咸丰帝。奕䜣等在奏折中指出：
惟立法贵乎因时，而于事必求有济，以保守地方而论，则在官员之能否，而不在阶秩之崇卑、以攻剿贼匪而论，则不在文职之增多，而在武弁之得力。若添设巡抚，则建置经营，有需是日，支应经费，亦恐难供。且疆域辑分，则难保不互相推诿，自宜另筹善法。臣等公同商酌，皖南原有安徽徽宁池太广兵备道一员，拟请暂改为皖南道，专辖徽州、宁国、池州、太平、广德五属，仿台湾道例加给按察使衔，以资督率。再请添设皖南总兵一员，统辖徽州、宁国、池州、芜采、广德五营，以资镇守。(www.xing528.com)
……凡此四府一州地方事关军务并一切紧要事件，……准其自行具奏。所有调遣兵勇，筹划粮饷，防堵要隘，悉准该道专制。……（皖南总兵）准其会同该（皖南）道专折具奏。
应请饬下浙江巡抚，凡有（皖南）协防事宜，仍照现办情形会同妥办，不可稍存推诿。……其防剿机宜，团练要务，钱粮之虚实，官吏之贤否，除责成该道专办外，仍准浙江巡抚随时稽查，复实举劾。[31]
在综合了几方面的意见后，咸丰帝于当日发布上谕，加徽宁池太广道按察使衔，并添设皖南镇总兵一员，“准其会衔专折奏事”，专办皖南地方军务。浙江巡抚必须协防筹饷，暂行督办。[32]何桂清奏请，石景芬为道员，专任地方民政，防务则徽州由张芾负责，宁国由邓绍良经理。[33]咸丰帝旨称，邓绍良不能专顾皖南，应改由新任总兵豫祺主持。[34]
豫祺初为浙江副将，将江南大营川楚兵勇视为“汉奸”，引起普遍恼恨。何桂清也说他“乃毫无用处之人，畏葸而谬”。[35]不久，何桂清劾罢豫祺，改由江长贵署理皖南总兵。此时，石景芬也羽翼长成，“则露小人之态，外博刚直之名，内藏奸险之心”，妒恨邓绍良军功，不受何桂清驾驭。不甘只管民政，热衷插手军务，“随意开销口粮”，欲扣宁国府捐输十分之八，导致绅士抗议，“又回徽州”。但此时，徽州又有之前福济奏请帮办皖南军务的前江西巡抚张芾主持民政，石景芬“不敢出主意”，遂被架空。[36]因此，皖南设道，道员升格，并没有给咸丰帝带来事权集中、军政统一的局面。相反，出现了新的权力争夺，引起更加剧烈的混乱与分歧。
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