城市水务系统：现行水价问题分析

从目前城市供水价格看，仍然存在水价格偏低、水价构成不尽合理、定价机制有待完善、计价方式和管理制度亟待改革等问题。

7.1.4.1 城市供水价格仍然普遍偏低， 背离价值规律

近年来各城市虽然加大了水价格调整力度，但由于历史的欠账原因、认识原因，特别是水价调整后对产业结构、商品生产原材料的消耗和对商品生产价格的关系等认识不到位，或相关措施跟不上，普遍感觉不调整水价不行，但又担心调整水价引起连锁反应，所以，多数城市在水价调整时，采取“小步快跑”的调价方式，希望既实现调价目的，又能将价格控制在人们的心理承受能力之内。从目前各城市的调价结果看，水价格偏低的问题仍没能得到有效改变。如济南市1999年对1800户居民和1000家企事业单位的调查分析，水费在家庭消费中所占的比例为0.89%，在企事业单位成本及费用中所占比重为0.58%，用水综合费用为1.73%。水价格较高的宾馆和餐饮业也仅占成本的2.03%和2.92%。实际上从全国平均情况看，水费在居民生活费用中仅占不足0.5%，在工业产品成本中约占0.1%～0.4% （一般工业生产中原材料费用约占产品成本的70%）。水费支出对家庭消费和企事业单位的运营影响较小。据国外经验，水费支出占居民生活费用的2%～3%，占工业生产成本的3%～4%，是可接受的，并能在用水管理中发挥较好的作用，尤其有利于节水管理。

我国城市过低的水价，使宝贵的水资源失去了应有的价值和地位，违背“物以稀为贵”的基本市场原则，不仅使供水企业失去维护正常生产和扩大再生产的能力，制约城市供水设施、排水设施、水处理设施以及各种水源保护措施的建设、管理能力建设，难以发挥经济杠杆在节约用水、节水设施能力建设中的调节作用，同时，导致公众节水意识淡漠，节水无利，并在一定程度上助长了水的浪费，造成了缺水和浪费水现象相互激励的恶性局面。

7.1.4.2 水价构成不合理， 影响水资源可持续开发利用

在《城市供水价格管理办法》中，虽然明确了城市供水价格由供水成本、费用、税金等构成，也单独规定污水处理费计入城市供水价格，但从执行情况来看，不仅还存在很多问题，而且这些项目也难以反映合理的用水价格。

（1）水价构成比例不合理。据对山东省16城市供水成本分析，山东省16城市供水成本平均费用构成表见表7.3，水价主要由供水工程成本构成，其中以动力费所占比例最高，达26.73%，其余依次为源水费、税金、管理费、工资福利费、折旧大修费等，各城市还根据用户性质，另征收0.10～0.30元/m3的污水处理费，反映用水外部成本的水资源费和水环境费仅占较少比例，难以反映对水资源及水环境的消耗、使用和可能带来的外部经济性问题。

表7.3　山东省16城市供水成本平均费用构成表(www.xing528.com)

（2）到户水价存在搭车加价和乱收费现象。城市供水的到户水价存在供水价格上的附加费、基金、建设费等政策性收费较多，个别地方还存在乱收费和搭车加价的现象。

（3）现有水价构成对用水的外部经济性及价值反映不够。按现行水价政策规定的用水价格构成中，水资源费、污水处理费是对使用水资源及环境的外部性经济及价值的收费，但从目前的收费情况来看，主要采用政府行政定价，补助管理费用，而对水资源稀缺性、水环境使用价值等均难以在现存水价构成中得到反映，更无从谈及对水资源及环境的治理维护费了。

（4）水价定价机制的改革力度不够。按《城市供水价格管理办法》水价申报与审批规定：“按国家法律、法规合法经营，价格不足以补偿简单再生产的；政府给予补贴后有亏损的；合理补偿扩大再生产投资的……”供水企业可以提出调价申请。这样的调价依据仍是将水价当作供水工程水价，没有注重水资源及其环境价值，以及水资源及其环境价值的变动和压力，更没考虑随着经济社会发展水资源及其环境的保价增值问题。

从当前许多城市的调价实行情况看，虽然，多数城市能按照《城市供水价格管理办法》和原国家发计划委员会等五部委 《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》精神，按照国家《价格法》、《政府价格决策听证暂行办法》、《政府制定价格行为规则》等规定依法调整水价，但是，多缺乏科学有力的调价测算依据，一般将其他城市的调价数据罗列起来就成了自己的调价依据，缺乏独立、公正的中介机构和专家的有利论证。尤其是绝大多数城市的供水企业都是事实上的隶属政府的企业，即国有自然垄断企业，强调供水的公共属性，弱化供水的商品属性，企业缺乏严格成本管制和加强管理的内在动力，具有导致成本盲目扩张的倾向。特别是管理成本和人员直接工资增多，让政府在水价决策时，公众在接受水价时，常对隐藏在水价中的不合理部分，被缺水压力和节水的紧迫性，以及调价对节水的刺激作用所蒙蔽，而难以对供水企业应加强管理、提高生产效率、节能降耗等方面进行有效监督。城市调整水价格应在全成本计价（参见本章第二节）的基础上，走出调价就是涨价的误区。如上海市近年来，自来水公司通过不断的挖潜增效，已经使制水成本从1999 年的1.01元/m3，下降到2000年的0.934元/m3。

（5）应改进水价计价方式。按《城市供水价格管理办法》规定：“城市供水应逐步实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价或阶梯式计量水价”。实际上阶梯式计量水价是目前国际上比较通行的计价方式，它有利于促进节约用水，保护低收入者的利益，反映“使用者负费，多用者多负费”的公平原则。但是，有些城市将各级计价用水定额定得偏高，达不到阶梯式计量水价制定的初衷。如个别城市将最小级用水定额定为用水量25m3/（d·户），按目前我国国情，多数为3口之家，这样用水定额将高达270L/ （d·人）以上，显然就很不合理了。所以，应将水价计价方式与合理用水定额紧密联系起来[30]，由用水定额与计价方式共同指导合理供水价格的制定。

（6）水价改革应与供水企业改制结合起来，并起到促进作用。改变诸如供水等企业的“官督官办”性质，利用市场经济规律调节供需关系的力量，促进企业管理模式和经营机制的转变，是提高供用水效率，改变福利型供用水的需要。长期以来，一些供水企业管理粗放，人员超编，运营成本偏高，公共用水不计量，管网漏失严重，其原因就是过高的成本和造成的损失主要不是由供水企业负担，而是由用户负担，亏损由政府补贴。

供水企业通过改制，必将加大经营管理力度，降低运营成本，提升服务质量，提高供水效率和效益，给用户一个合理的水价，以全面提高竞争能力。如普遍存在的供水管网漏失率偏高、公共用水（如街道清洁、绿化）不计量、管理成本较高等，被用户多承受的部分，这其中包括由政府代受的，都将通过市场的力量算清楚，并会由企业自己解决，而不是由他人 “买单”，这样才能促使和激发供水企业提高效率和效益。所以，水价改革还应与供水企业改制结合起来。