城市水务系统与管理：水权及法律规定初期

3.5.3.1 水权及法律规定

初期在生产资料私有制的社会中，土地所有者可以要求获得水权，水资源成为私人所有。随着全球水资源供需关系的日趋紧张和人类社会的进步，水资源的公有属性被逐渐认可和确立，因此，国家拥有水资源的占有权和处分权，单位或个人只能通过法定程序获得水资源的使用权和收益权，成为世界水资源管理的发展趋势。取得使用权的用水户，其使用权得到法律的确认和保护，当水权受到侵害时，可依法申请排除侵害或者得到相应的补偿。

《中华人民共和国宪法》 （以下简称 《宪法》）第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属国家所有，即全民所有”。《水法》第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘或由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各农村集体经济组织使用。”，“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。”，“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务。”水资源权属关系的明确界定，为合理开发、持续利用水资源奠定了必要的基础，也为水资源管理提供了法律依据，能规范和约束管理者和被管理者的权利和行为。

3.5.3.2 水权制度的建立

《水法》、原《取水许可制度管理办法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》的颁布实施，是我国水权法制建设的一个里程碑，它标志着我国取水权管理步入法制化的轨道。取水许可制度的实施，使水资源的无序开采现象得到了有效控制，促进了计划用水、节约用水和水资源保护，优化了水资源配置，加强了水资源的统一管理。但是，在实施水权管理的工作中，仍然存在许多问题。这主要表现在：①理顺由于“国家对水资源实行统一管理与分级分部门管理”相结合的体制所造成的不利于水资源统一管理的体制性、制度性影响；②水资源宏观调控机制还不健全，流域内按行政区域分割管理问题突出，流域管理缺乏力度和必要的手段；③取水许可制度不够完善，取水、排水权属及其水资源使用权、排水权的有关规定不全面；④长期以来，对取水总量控制的指导思想，由于实施不力、监控不到位，为保证社会各方面经济建设用水，致使许多地方水源枯竭，污染严重，生态系统遭到破坏。为解决这些问题，就有必要进一步加强水资源及环境的权属管理，明晰水资源及环境产权。

水权制度是西方国家在水资源管理过程中，随着对水的需求不断增加和用水竞争的日趋激烈，而逐步建设形成的一种规范水资源法制化的水管理模式，是一种与市场经济体制相适应的水管理机制，其核心是产权的明晰。水权是一项建立在水资源国家或公众所有的基础上的他物权，是在法律约束下形成的、受一定条件限制的用益权。水权管理普遍采用以流域为基础的分级统一管理模式，各级水权管理者的水权许可，不得超过其自身所拥有的水权范围和总量，且不应侵犯原有水权。

水权是水资源所有权，包括占有权、使用权、收益权、处分权，以及与水开发利用有关的各种用水权利与义务的行为准则或规则。它是在水资源开发、治理、保护、利用和管理的过程中，调节个人之间、地区与部门之间，以及个人、集体和国家之间使用水资源行为的一整套规范、规则。

水的所有权问题，是《水法》的核心问题。它是制定有关水事法律规范的立足点和出发点。《民法通则》规定，所有权包括占有、使用、收益和处分的权利。因此，法律对于所有权的规定，制约着其他各种关系，也就是说，所有权不能仅仅理解为所有人对其所有物的支配权，它是一种法律上的权利与义务的关系，所有权不仅确定了所有人的权利，也确定了所有人以外的其他一切公民、法人有不作为的义务，即不得侵犯所有人权利的义务。

水权制度的建立和发展，对人口、资源、环境和经济的协调持续发展，无论在微观上还是在宏观上均有着重要的意义。这主要表现在以下几个方面：①它有利于人们考虑长远利益，使用和节省资源，保护资源和环境，当资源产权界定明确后，产权使用者和经转化后的财产持有者的权益都能得到保护，有利于使经济行为长期化；②有利于促进资源优化配置，这要以产权，特别是其中的转让权提供足够的保障为前提，否则，会以对抗的形式解决资源的流动和重组，这必然会降低资源的配置效益；③有利于激励资源有效利用和防治污染恶化，杜绝“搭便车”现象；④有利于调解纠纷，化解利害冲突。

水权制度的建立，水权的明晰，增强了各级政府、各个企业、团体乃至个人对水资源有限性和水权财产性的认识。一方面，每个水权拥有者出于对自身利益的维护，会自觉监督相关的水权，这在一定程度上加强了水权管理，有利于降低管理成本。另一方面，随着环境、生态等涉及公众利益的用水权的明晰，会有利于逐步杜绝对公众水权的侵占，更有利于采取对水资源节约与保护等合理提高用水效率措施的推行。水权制度的建立和用水产权的明晰，也是水价真正走向市场和涉水责、权、利相统一的基础。

总之，研究和建立水权制度，在于寻求为满足可持续发展要求的水源开发、环境保护、经济增长、社会发展的协调方式，并通过水资源行业的不同产权配置，寻求水资源优化配置的模式，同时，还在于探求水资源管理理论依据和调整，逐步建立基于市场机制与国家宏观管理相结合的自然资源管理体系明确国家、企业、个人之间的产权关系，建立起高效激励兼容的水务管理机制，实现水的永续利用和经济的协调发展。

为适应将来经济社会发展的水权客观需求和水权增长的主观需要，应理顺水资源所有权与使用权，以及政府与水权、水市场之间的关系。研究国家在水资源权属管理中的角色定位，依据水权核定与调整资源水价与环境水价的问题。遵循已有水权合理补偿，新增水权有偿取得，资源水价、环境水价与商品水价格相协调的原则，建立水权经济管理机制、完善商品水价格形成机制和完善取水许可制度三项措施的有机联系。(www.xing528.com)

3.5.3.3 水权管理主要内容

水权管理系指作为国有水资源产权代表的各级政府的水行政主管部门，运用法律的、行政的、经济的手段，对水权的取得和水权持有者对水权的使用，以及履行义务等方面所进行的监督管理行为或活动。其主要管理内容包括以下几方面。

（1）合法授予水权。在水资源属于全民所有的国家，一般通过水权登记或实施取水许可制度及水资源有偿使用制度，使申请者获得取水权。我国《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《取水许可申请审批程序规定》、《取水许可监督管理办法》、《取水许可水质管理规定》等，都规定实施取水许可管理。单位或个人持有的水权是通过申请，经水行政主管部门依照法律规定，按照法定程序批准后取得的。水权只属于依法持有人。水权可依法取得，也可依法注销，但按国家现有法规，水权不得转让。从国内外水权管理实践看到，水权之使用权权能，若不能有效的流转，不仅影响水开发利用率，也影响水管理经济政策、节水政策等的有力实施。

（2）制定和实施有关水权的政策法规。水权管理要求通过贯彻实施《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规，对取水顺序、取水许可实施的范围和办法、水权的取得、条件、期限、等级和水权的丧失、注销、流转，以及有关奖励和处罚等方面制定相应的法规和政策。

（3）监督管理。对水权持有者行使权利和履行义务的行为进行监督管理。

1）水权持有者行使的权利。水权持有者行使的权利主要有：①按照取水许可 （即取水权限额）取得额定水资源的使用权；②按额定水资源修建取水工程的权利，应遵守法定基建程序、河道管理范围内建设项目审批规定、兴建地下水取水工程审批验收管理规定等；③生产商品水获得的收益权，如计收水费等；④当法定水权遭到侵害时，可向水行政主管部门提出行政保护申请，也可向法院提出司法保护申请，以排除对其合法权益的侵害。

2）水权持有者应尽的义务。水权持有者应尽的义务主要有：①严格贯彻执行取水许可制度；②缴纳水资源费；③接受水行政执法监督，服从兴利除害的需要；④防治水污染及损害他人用水权益等。

（4）妥善处理水事纠纷。依据《水法》、《取水许可制度实施办法》等法律法规，对在水资源及涉水事务中发生的水事纠纷进行妥善处理。尤其是在城市水务中发生的水事产权和供水、排水及其水工程、水价格的纠纷处理，不仅要依靠水法规进行妥善调处，更多的还应按国家有关法规进行处理。

（5）水权调整。根据国家经济建设需要，或遇到严重干旱年份、水源或供水工程遭受严重破坏时，水行政主管部门依照有关水法规有权进行水权调整，以协调发展、降低损失，维护和发挥水权在保障水资源和涉水事务中的重要功能。

（6）建立水权交易制度。从国外水权转让的实践看，水权的转让主要是水权使用权权能的转让。水权转让在我国尚处于空白，仅有的诸如东阳——义乌水权转让案例，可以讲它并不是合法的、含有实质意义上的水权转让，它是把水资源国家所有处置成地方所有后，在无初始水权配置下，下游缺水无奈向上游买水，以减少买卖水行政障碍、地方割据等影响而采取的变通做法。所以，为促进水资源优化配置，促进涉水各项事业发展，推动提高水利用效率和节约用水，让水之使用权正常流转起来是必然的。这就需要在法律上明确水权交易的合法性，建立起水权的交易制度，核心是需要建立一套明确的交易规则和交易程序。通过交易规则为买卖双方进行交易提供行为准则，同时建立起水权交易监管模式，规范市场运作，运用水权市场调整水资源配置行为。