城市水务系统及其管理

城市水务管理系统的发展方向是建立适应现代化城市的水供需平衡关系，调整水的配置与需求变化规律，加强水运行过程中的有机联系和提高效率、效益，建立遵循水自然循环规律和经济社会运行规律的水管理体制、制度和机制，提升水保障经济社会发展和维护水生态环境良性循环的能力。

3.1.4.1 加强城市水系统性、 高效性、 循环性建设

（1）加强城市水系统性建设。应将城市中的水，从水资源环境、水源及开发利用、消耗、排放到水处理、再生水利用的整个过程，进行系统性整合，各环节间建立起有机的联系，建立遵循水自然循环规律和经济社会用水规律相结合的城市水运行系统。

（2）加强城市水利用效率建设。在城市水系统的运行中，减少损失、降低消耗、杜绝浪费、消除污染。并在加强城市水系统各环节间的有机联系的同时，提高水的利用和运行效率、效益，构建起运行系统联系密切、利用高效的城市水供需关系。

（3）加强城市水系统循环性建设。对城市水系统各环节进行统筹高效的安排，在考虑各环节间水量关系的同时应更加注重对水质的控制，以促进水系统的良性循环。提高水资源的开发效率，减少水运行中的无效损失，加强节约用水等都是从水量的角度对待水问题，而注重水在运行中的质量变化并加以利用，如根据用水水质特性，在用户内或用户间实行串联、循环用水，污水处理后再生水的利用就更需要从水在运行中的质量变化来考虑水的问题，以提高水的重复利用效率。只有使城市水系统（包括与城市相联系的周围环境）有效地良性循环运转起来，才能建立起保障其可持续利用的能力。

因此，今后城市水系统的运行应是将图3.1的关系转变成图3.3的模式，以加强城市水系统的系统性、高效性、统一性和循环性能力建设，提高水的节约保护和利用效率。

图3.3　现代城市水供需关系示意图

图3.3与图3.1比较：①在供水环节，要求减少渗漏损失，把城市供水系统漏失率控制在一个较小的范围，如参照《节水型城市目标导则》不得超过8%；②在用水环节，大力采取节水技术和管理措施，尽量只满足合理的需水消耗，杜绝跑、冒、滴、漏和减少无效蒸发；③在排水环节，排水必须做到达标排放，并不得超过规定的排水总量指标，并根据各类排水水质和用水水质情况，采取优化调配的措施，将某些排水进行串联使用，同时，应做到“雨污分流”，污水集中排放，以提高水利用效率和减少城市集中污水处理量；④在城市集中污水处理环节，建立与现代化城市排水及水生态环境相适应的污水处理规模和能力，以及回用水管网，将处理后符合用水水质要求的水作为新的供水水源进行回用，并将其相当部分输送到环境，作生态环境补充用水；⑤加大水资源和生态环境维护管理力度，创建与现代文明相和谐的生态经济型城市。由此，形成图3.4的模式，使水的自然循环规律与经济社会用水规律有机结合起来，系统地循环运转起来。

3.1.4.2 理顺管理体制， 强调政府宏观管理与市场调节相结合

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图3.4　城市水生态经济循环系统

水涉及城市建设与发展的方方面面，由于水源的稀缺性、不可替代性、基础性及供水的难以选择性、弱竞争性等特性，决定了对其的管理与管理一般商品有较大差别。

（1）水资源环境和水源属资源管理范畴。在水资源环境和水源部分，实施严格的国家所有权属性，任何单位和个人不得非法占有和使用，只能依法取得取水权和排水权，政府对其实施统一管理。按照我国《水法》、《水污染防治法》等法律法规，水资源由水行政主管部门代表政府执行统一管理，结合水利部“三定方案”规定，城市水源由水行政主管部门实行统一管理。广义的水环境由环境保护部门和水行政主管部门协同管理，河流、湖泊等水体的管理是水行政主管部门的职责。

（2）供水、用水、节水、排水、水处理与利用属产业管理的范畴。城市供水、用水、节水、排水、水处理与利用属产业管理的范畴，实行政府宏观管理与市场机制调节相结合的管理体制和制度。从目前情况分析，由哪个政府职能部门代表政府执行监管职能之争，主要发生在水行政主管部门与城市建设行政主管部门、环境保护主管部门之间。有认为水行政主管部门实行从水源到供水、用水、节水、排水、水处理与回用的统一管理，有利于水资源优化配置与节约保护，有利于法规、标准的统一与执行等观点；有认为城市供水、排水、水处理与回用是城市建设的有机组成部分，是城市的重要基础设施，由城市建设行政主管部门管理有利于统筹规划与协调等观点；也有的认为排水、水处理应由环境保护主管部门管理，这样有利于加强环境保护等观点。这些争论涉及国家管理职能部门的权限、职责划分，应由国家给予确定。消除由于不恰当的权限、职责设置给城市水务管理带来的管理难到位、运行效率低、责任不清等弊端，应是值得研究的。

从发达国家城市水务管理的经验和我国深圳、上海、大连等城市水务管理体制改革的初步实践看，在城市水务管理体制改革中，在行政管理上应明确管理部门以“一龙管水，多龙治水”的模式，对城市水务实行统一政策、法规、标准、规划和执法来协调管理。管理角色的定位应从水务的提供者转变为水务市场的法规制定者，市场秩序的监管者，发挥市场经济在调节和促进水务建设、运营、提高用水效率和效益及节约保护中的作用，从而将图3.2目前城市水务管理关系建设发展成图3.5的结构形式。

图3.5　现代城市水务管理示意图

在图3.5中的城市供水、用水、节水、排水、水处理与回用环节，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，城市水务管理体制改革的深化发展及水务市场化程度的不断提高，主要依靠市场机制来建设和运作，而政府通过制订相应的法规、标准、规范、规划等建立起管理这些环节的基本制度，并将竞争、价格监控等措施引进来，促进其良性运作和发展。

值得注意的是管理不能实行“多头”制，而在城市水务的许多环节上又需要水行政主管部门以外的其他涉水部门进行协同管理。例如，城市房屋卫生洁具的安装与检查验收离不开城市建设部门的管理，建设项目的排水情况离不开环境保护部门的管理，所以，对于复杂的涉水管理应界定清楚各部门的管理职责。水环境的管理，在水流和水体方面以水行政主管部门为主，环境保护主管部门协同管理；在供水、用水、节水等环节，实行在水行政主管部门指导下的建设行政主管部门监管制。为什么应加上建设部门从事涉水管理，主要原因正如上述分析，这些水环节涉及城市建设、涉及城市管网及供用水设施等的建设与监督检查，从管理上的效能、统一原则考虑，这样的管理体系设置比较合适；对用户排水的管理，应由水行政主管部门与环境保护主管部门协同管理，环境保护部门为主；在水处理与再生水利用环节，从城市水务统一管理考虑，污水处理的再生水将作为城市新增供水水源，运作上是靠市场机制，而在监管上由水行政主管部门管理比较妥当，这既有利于水的统一调配和再利用，克服污水处理后的再生水得不到利用，而影响污水处理业持续发展的问题，也有利于统一建设城市水生态环境。

以上分析了现代城市水务管理的内在联系和管理体制设置，实施城市水务一体化管理既是城市水运行规律和城市水务经济社会运行规则的客观需要，也反映了国内外城市水务管理的先进理论和经验。