城市水务系统管理案例

为了进一步认识城市水务管理体制改革的原由、做法及成效，以下介绍深圳市、上海市水务管理体制改革的情况。

2.2.3.1 深圳城市水务管理体制改革[53]

（1）深圳城市水务管理体制沿革。1979年1月，经国务院批准，撤销宝安县建制，成立深圳市。原宝安县水利电力局随之升格为深圳市水电局，主要负责组织编制市区防洪工程规划及“三防”工作。为精简机构，1982 年4 月，深圳市撤销了水电局。

随着深圳经济和社会的高速发展，人口的急剧增加，加快水利事业发展、有效改善水环境的任务越来越迫切，1990年8月，市政府又恢复成立了水行政主管部门，主管全市水源建设和防洪排涝工作。

由于深圳城市化进程的不断加快，1993年7月，在充分调查研究的基础上，借鉴香港水务管理的成功经验，组建了深圳市水务局，主管全市的水源规划、建设、防洪排涝、水土保持、城市制配水等工作，对全市水务系统进行行业管理。水务局成立以来，初步建立了现代化的城市供水与城市防洪排涝保障体系，基本改变了深圳严重缺水和“逢雨必涝”的被动局面，实现了由农田水利向现代化城市水务的转轨变型，为特区的经济和社会发展创造了良好的水环境。实践证明，深圳市水务管理体制改革是成功的，它适合现代化城市发展的需要，也符合深圳的实际。1995年，深圳市各区相继成立水务局 （农林水务局、办），各镇相继成立了水务所，形成了市、区、镇三级水务管理体制，建立了城乡一体，条块结合，“一条龙”的城市水务管理新体制，真正实现了对地表水、地下水、天上水、自来水的统一管理。为加强对自来水的行业管理，提高全社会的服务质量和服务水平，1998年底，根据深圳市政府常务会议的决定，在市自来水公司设立了市政府特派市自来水集团公司监事会，对供水企业社会服务状况进行有效的监督，以解决公益性、垄断性企业政企分开后社会效益与经济效益如何统一的问题，进一步完善城市水务管理体制。

（2）城市水务管理体制确立的历史背景及其必然性。深圳市水务局的设立是深圳水情的需要，也是城市高度现代化的必然产物。

1）深圳缺水易涝的水情是深圳城市水务管理体制确立的基本点。深圳是一个水资源严重缺乏的城市，人均水资源占有量为全国人均占有量的1/4，为全省人均占有量的1/5。1991年，全市因缺水造成的直接经济损失高达12亿元。同时，深圳又是一个台风暴雨极为频繁的易灾地区，台风暴雨85%集中在每年的4～9月。由于雨量集中，强度大，加上水库调蓄能力和河道排泄能力有限，1993年，全市两次大暴雨引起的洪涝灾害，造成直接经济损失高达14亿元。

缺水和易涝两大问题制约着深圳经济发展和人民生活水平的提高，改变这种状况，需要政府加大投入，建设高标准的城市供水和城市防洪排涝两大保障体系。深圳的缺水和易涝往往交错出现，使得缺水和易涝成为一对矛盾的两个方面，协调解决矛盾，除需政府加大投入、实施水务倾斜政策外，客观上还需确立具有较高权威性的政府水务管理职能部门，由它组织开源节流，防洪排涝，协调各方利益，统揽全局，对建立和完善两个保障体系进行统一规划，统一建设，统一管理，统一调度。

2）深圳经济和社会的超常发展是深圳城市水务管理体制确立的动力。经济特区建立前，深圳是一个边陲小镇，市区人口不到3万人，日供水能力仅为1.8万m3，防洪排涝主要依靠原有的农田灌溉水利设施来完成。1980年8月创办经济特区后，深圳经济和社会得到了超常发展，昔日贫穷落后的边陲小镇，迅速变成了高楼林立的现代化城市。迅速增长的供水需求，使得原有的薄弱的供水设施与深圳经济的高速发展不相适应，结果导致1991年的深圳“水荒”。快速发展的城市规模使得原有农田水利排涝能力与城市防洪提出的客观要求不相适应，结果导致1993年深圳“水灾”。

深圳的“水荒”和“水灾”是深圳经济和社会超常发展与深圳基本水情严重不相适应的必然结果，这一结果引起了各级政府和社会各界的高度关注。进一步理顺水的管理体制，加速城市水务管理体制改革已成必然。

3）多“龙”管水体制与深圳基本水情及经济发展不相适应的矛盾是深圳城市水务管理体制确立的突破口。深圳特区成立之初，机构改革时撤销了原有的市水电局，使得水务基础设施建设一度滞后，深圳的基本水情随着深圳社会经济高速发展而恶化。为了解决严重缺水和洪涝问题，深圳市委、市政府于1990年又恢复成立了水利局，主管全市的水源建设和防洪排涝工作，但同时，供水的规划工作仍由规划部门负责，供水设施的建设由建设部门负责，供水企业由城管部门进行行业管理，四个政府职能部门同时管水，其结果是既削弱了水行政主管部门的职能，同时，又影响水资源的统一开发和调度，不可避免地出现了规划难协调、水源工程和供水设施的建设难同步、水源调度和供水调度难统一、利益难协调、责任分不清的现象。深圳的“水荒”和“水灾”极大地警示了人们，使社会各界达成共识：条块分割、多“龙”管水的体制与深圳社会和经济发展对水提出的客观要求不相适应的矛盾，是深圳城市水务管理体制改革的深层次问题。只有改革多 “龙”管水的旧体制，确立深圳城市水务管理的新体制，加快水务基础设施建设，才能为深圳社会经济高速发展保驾护航。

（3）深圳城市水务管理体制的特点及优势。

1）城市水务管理体制的特点。

①服务对象不同：随着深圳市城市化进程的加快，农业所占比重已不足2%。水利的服务功能也相应发生变化，由过去单纯服务农业，转变为直接为深圳的经济和社会发展服务。

②建设模式不同：城市水务建设由于不受农业生产周期的限制，所以不具有季节的突击性，经常性的任务就是要认真地搞好规划、立项等前期工作，抓好工程管理，进行机械化常年施工。

③建设标准不同：要求有更高、更完善的水务设施建设标准。城市供水保证率不同于季节性农田水利灌溉，城市缺水将会直接影响国民经济和社会的发展。防洪方面也是如此，由于城市寸土寸金，一场洪涝灾害，带来高于过去几十倍甚至上百倍的经济损失，所以城市水务建设必须有更高的设计标准和更高的施工质量要求，对水的质量和数量的要求更高。

④存在环境不同：传统的农田水利是在计划经济的体制下发展起来的，转轨变型的过程中面临的困难和问题比较多，应变能力差，而深圳城市水务从一起步就处在较为发达的市场经济环境中，管理体制高效，市场适应能力强，对管理者的要求也更高。

⑤追求目的不同：农田水利在计划经济模式下，追求的主要是社会效益。而深圳城市水务是与现代化城市同步发展的，追求经济效益与社会效益的统一。管理方面，确立“以人为本”的主导思想，对水资源的开发与保护并重，着力改善水环境，保障深圳社会经济的发展和市民生活水平的不断提高。

2）深圳城市水务管理体制的优势。

①有利于对水资源开发进行统一规划、统一建设：“一龙管水”的体制使水务局从水源到城市供水设施的开发建设有了规划、建设、管理的职能，从而实现了水资源开发的统筹规划，水源工程和制配水工程同步建设，促进了水工程体系建设的完善协调和快速发展。

②有利于节约用水，科学利用水资源：由于水务局对全市的供水企业实现行业管理，可以根据全市水资源的总量和规模，制订用水计划，进行统一调度，采取节水措施，使水资源的利用更加科学。(www.xing528.com)

③有利于水利自身的协调发展：水务部门统一考虑原水价格、自来水价格的制订，报市物价部门批准后执行，可以兼顾水管部门的利益。在基层水管单位，实现建、管、供一体化，解决了长期存在的水利投入、建设管理和供水经营脱节的问题，壮大了基层水管单位的经济实力，推进了水务产业的迅速壮大。

2.2.3.2 上海水务管理体制改革

（1）改革的原由。据《关于上海市水务局机构设置与运转机制的咨询报告》（水利部水资源司，2000），上海市水务管理体制改革前的状况如下几个方面。

1）地表水与地下水分割管理。市水利局负责全市地表水取水许可工作，属农委系统。市公用局负责地下水取水许可工作，属建委系统。农委的工作范畴是农村，建委的工作范畴是城区，形成了地表水与地下水分割管理和城乡水资源分割管理的局面。

2）水质与水量相分离。水污染是上海水资源开发利用中的突出问题，由于水质污染严重，导致了可利用水资源急剧减少，上海已被列入水质型缺水城市。上海市的取水、供水、排水、排污分别由水利局、公用事业管理局、市政工程管理局、环保局四个部门管理，缺乏统一的规划和调度。水利局作为上海市政府的水行政主管部门，对河道污染却没有监督管理权，也没有对排污的管制职能。水质与水量分割管理，违背了自然规律。

3）河道管理与水源地保护相分离。环保局负责水源地的保护，水利局负责河道管理。上海市的水源地在100km 以外的长江，保护饮用水水源地既要考虑水源地，又要考虑输水河道。全市辖区河流均位于平原感潮河段，河网密度6～7km/km2，河水流向不定。全市没有一座水库，无法对水量进行调节。水源地保护若不与河道整治、水源地调度结合起来，将难以实现保护水源的任务。

4）水源调度与城镇供水不相衔接。上海市水利综合整治的工程格局已经形成，为各区域内或跨区域水资源调度创造了基本条件。充分利用现有的工程，实现水资源调度，改善河网水环境是一项行之有效的措施。而城镇供水的水质问题，往往又是居民和社会关注的焦点问题。由于水源调度与供水分属不同系统管理部门，处理涉水事务反应滞后，难以同步，致使水源调度与城镇供水不仅存在水量协调问题，更严重的是水质协调难以达到水源与供水同步要求的目标。

5）不同管理机构的职能交叉重叠。水利局作为水行政主管部门，应代表政府行使水资源统一管理的职能，但在本市却不是节约用水和计划用水的主管部门，仅负责农村地区的灌溉节约用水工作。而市公用局既是供水的水行政主管部门，同时又负责全市的节水工作。供水与节水不仅行使的职能不同，供水是事业单位管理性质而不是企业行为，但终究会转向企业行为，而节约用水管理则完全是行政监管职能；而且，供水与节水的利益取向是相背向的，所以，这样的职能交叉难以实现计划用水、节约用水管理的目的。

6）部门出台的水资源管理法规缺乏统一的解释和可操作性。上海市涉及水资源管理的地方性法规前后有水利局、建委、环保局、地矿局、海洋局等部门制订，这些法规和规章实际上分别规范水资源管理的不同侧面，如取水、供水、节水、地下水、水污染等。目前管理体制被人为分割，内容交叉，不同部门之间操作起来难度很大。

（2）改革的发展方向。上海市于2000年5月13日正式成立水务局，实施城市水务统一管理模式，其改革方向有如下几方面。

1）加强管理体制的条块协调。在城市管理层次，要理顺城市规划、建设、管理几个市级综合部门的关系，探索建立统一、高效、有序、协调的体制和机制，形成既有条块分工、又有综合协调的分层、分类管理的模式。水务管理的改革方向是加强大都市管理的全局性整合，城乡水资源统管，地表水与地下水统管，水量与水质统管、水源地与河道统管，防洪、供水、排水、污水处理、回用回灌统管。水务局作为市政府的水行政主管部门，接受中央有关部委的对口业务指导。

2）推进城市和城市水务管理的社会运作。跨世纪的城市管理要进一步发挥市场机制和社会机制对于资源配置的基础性作用，在“政企分开、管养分离”基础上，进一步把精力转移到城市公务管理上来。水务管理首先要创造良好的政策环境和制度氛围，在有利于水资源统一管理的前提下界定职能，同时，加快培育专业化水平较高的事业单位和企业集团，实现政、事、企分离。

3）加快城市水务管理的法治进程。在依法管理城市水务方面，改进当前立法较多但水务管理执法跟不上的状况。

4）鼓励公众参与水务管理。公众参与可以使城市管理从末端治理导向型模式转向源头预防导向型模式，促进市民与部门之间上情下达，下情上达的双向传递和交流机制，进一步推进包括公众听政制度在内的水务管理公开化和民主化。

5）加强城市水务管理的运行机制研究。当前，不同主管部门对城市水务管理的不同侧面有不同的考核内容，应建设城市水务管理信息系统，为城市规划、建设和管理提供依据，也能提高政府管理效率。

上海市政府根据建设现代化国际大都市的目标，提出建设环境水利的思想。这就要求：在质量和数量上保证水资源供需平衡；在城市和农村保证水环境安全和优美，其中包括防洪安全；在地上和地下维护水生态平衡。其基本理念应该是在流域统一管理的基础上，将三者有机地结合在上海市水资源统一管理的规划、建设和日常工作中去，形成上海市水务管理职能界定的基本目标和范围。

2000年上半年，上海市在政府机构改革中组建了水务局，将原属于各部门的涉水管理职能进行了归并、重组，定编100人，减少城市管水的行政人员110人，精简率达到52.4%。机构精简，管水职能统一，提高了水行政管理的效率。

2000年夏天，上海遭受5次台风袭击，尤其是遭受 “派比安”、“桑美”台风袭击时，在风、雨、潮“三碰头”情况下，市水务局统一指挥调度原来分属各家的河道水闸、排灌和城市排水等管理部门，减少了指挥环节，提高了快速反应能力，加上全市军民共同努力，成功抵御了台风、暴雨和天文高潮的袭击。

一次供水、调水，从决策到实施完成，上海水务局从以前的1个月减少到7天，大大提高了工作效率。同时，使取水许可制度和水资源收费制度得以贯彻实施。水行政主管部门采取统一实施取水许可、自备井取水限采或并入供水管网、严格审批新建水井等措施，有效地遏制了水资源管理混乱的局面。