国外水务系统研究进展

世界各国都十分重视城市水务问题的研究。美国的水权制度、澳大利亚的水权交易、以色列的节水管理、荷兰的水务管理体制、法国的水务一体化及水价调整办法、俄罗斯的水权及水价管理等，取得了许多可贵的成果。他们建立在市场化经济体制上的水权、水市场、水务投资融资方式和管理制度等，都对我国的水务管理改革有着重要的参考作用。

归纳起来，国外水务管理主要理论和实践经验如下。

1.2.1.1 强调水资源统一管理[31]

各国普遍通过立法来保障水资源的公有属性，实行水资源产权的国家所有制度。如美国、法国、英国、澳大利亚等传统实行河岸权的国家，都已在20世纪60年代颁布了水的国家所有制的法律。任何取水行为都必须经过严格的申请、审批和监督管理程序才能获得水权，即普遍实行水权登记和用水许可制度，获得有限度的取水权是国家或一定区域管理水资源，促进有效利用和保护的重要象征，并常常成为管理水资源、配置水资源的重要管理办法。

同样通过法律确立代表国家实施水资源统一管理的国家级机构，以及管理一定区域水资源的机构，以反映国家的水政策和公共意志，保障水资源的统一管理与配置，妥善协调有关涉水事务及矛盾冲突，保障开发利用水资源的效率和安全。

在强调水资源权属性管理的同时，各国为统一管理、优化配置水资源，广泛开展水资源勘测、调查评价及各类规划编制工作，并纳入政府的工作范畴，有的国家还将其用法律固定下来，作为相应管理机构的职责，如美国的《水资源规划法》。

1.2.1.2 实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制[31]

水资源按照流域形成自然循环体系，开发利用水资源涉及上下游、左右岸、地表水与地下水、土壤水等的关系，涉及水土资源、水生态环境动态平衡关系。打破单纯的行政区划管理，建立以流域管理为单元，流域管理与行政区域管理相结合的管理体制是各国的基本共同趋向。这一点从法国、澳大利亚、美国等国的水资源管理体制的设置就能充分说明问题。例如法国建立的从中央、流域、大区到省级及市镇的水资源、水务统一管理体制；澳大利亚建立的联邦政府对于跨行政区域的河流，实行以流域为单元的水资源、水务统一管理体制。

1.2.1.3 十分注重城市污水处理和保护水资源环境

初期的水资源保护，主要是防治城市生活污水造成的以病原体为主的生物污染，如18世纪欧洲一些大城市，因饮用水遭到生物污染，造成霍乱、痢疾等疾病多次爆发，疾病广泛流行，导致几千万人死亡。工业革命以后，城市污水 （特别是工业废水）迅速增加，污染物的成分日趋复杂，水体污染情况日益严重，而且波及的范围越来越广，一些发达国家的河流和湖泊污染非常严重，成了社会公害。可以讲，许多国家开展的水务管理活动，多是以处理和治理城市污水开始的，或者以其为主要业务。

在认识水污染破坏水生态环境，加剧水资源供需矛盾，威胁人类的生活质量和健康水平，影响社会生产和经济活动的同时，治理和保护以城市为重点的水资源环境受到各国的高度重视，并作为城市水务管理工作的重要内容，各国相继颁布相关的法律和严格的管理规范、标准，多实行 “谁污染谁治理、谁破坏谁赔偿”的基本管理制度。

美国从1973年就开始实施清洁水法案，这项法案的实施已阻止了大量的污染物排入江河，来自工厂、下水道的污染物和对土壤侵蚀的污染也在大幅度减少。为了达到清洁水法案原先制定的目标：每一个美国人都能在所在河川、湖泊和沿海地区游泳和钓鱼。1997年10月美国副总统戈尔下令农业部和环保署与其他联邦机构和民众合作拟定一项积极的行动方案，以减少污染。克林顿总统在1998年国情咨文演说中宣布了新的清洁水行动计划，提议在1999年度编制5.68亿美元预算，加强公共卫生、有效保护水资源，以及控制社区排放污染物。(www.xing528.com)

欧盟从1970年就开始制定保护水源和河川的政策，当时主要通过立法保护河川及其他水源水的品质，并集中力量制定水质标准，严格规范各项生产、生活活动，保护饮用水、河水与海水的质量。到1990年，欧盟已开始对一般的水源进行管理，并通过了两项立法。一是严格规范市区及郊区废水处理；二是严格规范农业硝酸钠的使用。目前欧盟正在进行解决水源和河川污染的第三波活动，将制定更加严格的制度防止水污染，并将水源保护的范围扩大到更广泛的地面水、地下水及河水和海水等所有水源和涉及生物化学的使用层面上。如法国，所有超过2000人口的市镇都建有一个污水处理厂，城市污水处理目前已达到95%以上。为进一步治理水源污染，法国政府在2005年以前所有市镇都建立了符合欧盟标准的污水处理系统，对污水处理不能达标的地区，政府将不断增加征收水源管理费，以促进这些地区尽快达标，使全国的水源污染问题最终得到彻底解决 （丁惠英，2003）。

以色列不仅有水污染控制的严格法律，而且非常重视废水的回收利用，是世界上废水利用率比较高的国家，城市的废水回收率达到40%以上，每年大约有2.3亿m3 经过处理的废水用于农业生产，对使用净化废水和污水灌溉的农户，其水费按照洁净水费的1/3收取。以色列计划到2010年将有1/3以上的农业使用净化后的废水。净化后的废水用于农业灌溉，缓解了缺水矛盾，使更多的优质淡水可以用于家庭和其他方面，同时还减少了污染，保护了环境，支持了污水处理业的发展。

国外在城市污水回用方面发展很快，美国自20世纪50年代起，即开始着手这方面的工作，美国357 个城市实现了污水回用，其中回用于农业占55.3%，回用工业占40.5%，2000年污水回用率高达72.0%；日本再生水利用始于1951年，再生水主要回用于工业、列车冲洗、绿化、冲厕等。东京新竹库城区1968年筹建商业中心，但建于1965年的给水系统不能满足高密度建筑群的用水需要，现有污水处理设施容量亦不能承担新增污水量，利用再生水冲厕解决了这一突出矛盾，在日处理污水量45万m3 的奥其埃污水厂二级出水后增加快滤池，将再生水加压送入希尔顿酒店地下室水循环中心，经氯消毒后，再次加压至19幢高层建筑顶部的再生水箱，最高日供水量4300m3，平均日供水量2700m3 （李碧清，2004，Midori Kawabe，1998，Masahiro Maeda，Kiyomi Nakada，Kazuaki Kawamoto，1996），1995年污水回用率为77.2%，其中石油和化学工业1996年的回用率分别为89.5%和83.0%。

1.2.1.4 水务市场化成为发展方向

在许多发达国家，城市水务管理的市场化程度比较高，这不仅仅反映在美国、以色列、澳大利亚等国的水资源产权的流转方面，供水、用水、排水及水处理和回用等多运用市场机制进行管理与运作；还表现在对从事水务方面业务的业主多实行委托经营、特许经营等管理运营模式，对用户实行“使用者付费”、“污染者受罚”、“谁污染谁治理”等基本管理制度。

1.2.1.5 运用价值规律促进水的优化配置与节约保护

在城市水系统的各个环节都能以一定的价格反映其价值，发挥价格在配置资源中的杠杆作用，促进水有效率、效益的运转和管理。例如：用水资源价格 （有的称源水价格）、供水价格、排水价格、回用水价格等，把用水的内部成本和外部成本尽量反映出来，如法国里昂市、尼斯市的水价调整管理办法[31]。同时，通过价格手段来达到调节丰枯季节、用水高峰的用水结构、用水行为，促进供需水的平衡。

实际上，发达国家在城市水务管理方面有许多经验值得借鉴学习，尤其是在依法治水，以先进的管理和技术促进节水和水资源环境保护等方面，这对提升我国城市水务管理与运作能力会起到很大的促进作用。但是，由于社会制度和管理体制、历史背景不同，在学习中不可全盘接收，如美国、澳大利亚等国各州拥有水资源的所有权，州政府层次的集权化控制是水权管理的基本特征，以及以河岸法为基础的水权常常与土地所有制联系在一起等，对于我国就不太适合。

1.2.1.6 发展节水是城市水务业的重要内容

节约用水是世界各国解决城市用水问题的共同努力方向，即便是在一些水资源丰富的国家，近年来也在大力推行节约用水。1998年，美国环保局颁布了城镇公共用水的 “节水规划指南”，对不同规模公共供水系统提出了不同的最低限度的节水措施和规划，并对供水企业制定了一系列的节水措施要求，如提供用户改装更换的成套节水器具，普遍安装水表，进行管网压力控制，供水记账，向用户提供信息和教育，进行用水审计，协助大用户分析用水的费用和有效性，提高绿化灌溉用水效率，制定干旱季节或紧急事故时的用水标准与法规等。英国降雨量充足，水资源基本能满足居民生活和工农业需求。但考虑到近20年来水需求量一直保持平稳地增长，政府近些年来非常注重提高用水效率和减少水污染，提出保护水资源不仅是政府机构和企业的责任，加强公众对这一问题的关注也非常重要。为此，政府还将规定用水单位在有效利用水资源方面的义务，并通过调整取水许可证申请费用、鼓励许可证转让、帮助提供节水技术和方案，审核供水公司发展计划等措施，促使家庭、企业等提高用水效率。