城乡规划知识：双评价、双评估、三区三线解析

（一）《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》要点

1.适用范围

本指南适用于市县及以上国土空间规划编制中的“双评价”工作，评价范围应与相应规划编制范围一致。

2.术语和定义

资源环境承载能力：基于特定发展阶段、经济技术水平、生产生活方式和生态保护目标，一定地域范围内资源环境要素能够支撑农业生产、城镇建设等人类活动的最大合理规模。

国土空间开发适宜性：在维系生态系统健康和国土安全的前提下，综合考虑资源环境等要素条件，特定国土空间进行农业生产、城镇建设等人类活动的适宜程度。

3.评价目标

分析区域资源禀赋与环境条件，研判国土空间开发利用问题和风险，识别生态保护极重要区（含生态系统服务功能极重要区和生态极脆弱区），明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间，为编制国土空间规划，优化国土空间开发保护格局，完善区域主体功能定位，划定三条控制线，实施国土空间生态修复和国土综合整治重大工程提供基础性依据，促进形成以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。

4.评价原则

（1）底线约束。坚持最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，维护国家生态安全、粮食安全等国土安全。在优先识别生态保护极重要区基础上，综合分析农业生产、城镇建设的合理规模和适宜等级。

（2）问题导向。充分考虑陆海全域水、土地、气候、生态、环境、灾害等资源环境要素，定性定量相结合，客观评价区域资源禀赋与环境条件，识别国土空间开发利用现状中的问题和风险，有针对性地提出意见和建议。

（3）因地制宜。充分体现不同空间尺度和区域差异，合理确定评价内容、技术方法和结果等级。下位评价应充分衔接上位评价成果，并结合本地实际，开展有针对性的补充和深化评价。

（4）简便实用。在保证科学性的基础上，抓住解决实际问题的本质和关键，选择代表性要素和指标，采用合理方法工具，结果表达简明扼要。紧密结合国土空间规划编制，强化操作导向，确保评价成果科学、权威、适用、管用、好用。

5.评价内容

包含3个功能指向，7个评价要素。“双评价”指标体系见表9-19。

表9-19　“双评价”指标体系

6.工作流程

编制县级以上国土空间总体规划，应先行开展“双评价”，形成专题成果，随同级国土空间总体规划一并论证报批入库。县级国土空间总体规划可直接使用市级评价运算结果，强化分析，形成评价报告；也可有针对性地开展补充评价。工作流程见图9-3。

图9-3　评价工作流程图

（1）工作准备。评价统一采用“2000国家大地坐标系（CGCS2000）”，高斯-克吕格投影，陆域部分采用“1985国家高程基准”，海域部分采用理论深度基准面高程基准。制图规范、精度等参考同级国土空间规划要求。

（2）本底评价。将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性作为有机整体，主要围绕水资源、土地资源、气候、生态、环境、灾害等要素，针对生态保护、农业生产（种植、畜牧、渔业）、城镇建设三大核心功能开展本底评价。

1）生态保护重要性评价。

省级评价：从区域生态安全底线出发，在陆海全域，评价水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙、海岸防护等生态系统服务功能重要性，以及水土流失、石漠化、土地沙化、海岸侵蚀及沙源流失等生态脆弱性，综合形成生态保护极重要区和重要区。

市县评价：在省级评价结果基础上，根据更高精度数据和实地调查进行边界校核。从生态空间完整性、系统性、连通性出发，结合重要地下水补给、洪水调蓄、河（湖）岸防护、自然遗迹、自然景观等进行补充评价和修正。

2）农业生产适宜性评价。

省级评价：在生态保护极重要区以外的区域，开展种植业、畜牧业、渔业等农业生产适宜性评价，识别农业生产适宜区和不适宜区。

市县评价：省级评价内容和精度已满足市县国土空间规划编制需要的，可直接在省级评价结果基础上进行综合分析。

根据农业生产相关功能的要求，可进一步细化评价单元、提高评价精度、补充评价内容。

可结合特色村落布局、重大农业基础设施配套、重要经济作物分布、特色农产品种植等，进一步识别优势农业空间。

3）城镇建设适宜性评价。

省级评价：在生态保护极重要区以外的区域，优先考虑环境安全、粮食安全和地质安全等底线要求，识别城镇建设不适宜区。沿海地区针对海洋开发利用活动开展评价。

市县评价：进一步提高评价精度，对城镇建设不适宜区范围进行校核。根据城镇化发展阶段特征，增加人口、经济、区位、基础设施等要素，识别城镇建设适宜区。结合海洋资源优势，识别海洋开发利用适宜区。

结合当地实际，可针对矿产资源、历史文化和自然景观资源等，开展必要的补充评价。

4）承载规模评价。基于现有经济技术水平和生产生活方式，以水资源、空间约束等为主要约束，缺水地区重点考虑水平衡，分别评价各评价单元可承载农业生产、城镇建设的最大合理规模。各地可结合环境质量目标、污染物排放标准和总量控制等因素，评价环境容量对农业生产、城镇建设约束要求。按照短板原理，取各约束条件下的最小值作为可承载的最大合理规模。

对照国内外先进水平，在技术进步、生产生活方式转变的情景下，评价相应的可承载农业生产、城镇建设的最大合理规模。

一般地，省级以市级（或县级）行政区为单元评价承载规模，市级以县级（或乡级）行政区为单元评价承载规模。

（3）综合分析。

1）资源环境禀赋分析。分析水、土地、森林、草原、湿地、海洋、冰川、荒漠、能源矿产等自然资源的数量（总量和人均量）、质量、结构、分布等特征及变化趋势，结合气候、生态、环境、灾害等要素特点，对比国家、省域平均情况，对标国际和国内，总结资源环境禀赋优势和短板。

2）现状问题和风险识别。将生态保护重要性、农业生产及城镇建设适宜性评价结果与用地用海现状进行对比，重点识别以下冲突（包括空间分布和规模）：生态保护极重要区中永久基本农田、园地、人工商品林、建设用地以及用海活动；种植业生产不适宜区中耕地、永久基本农田；城镇建设不适宜区中城镇用地；地质灾害高危险区内农村居民点。

对比现状耕地规模与耕地承载规模、现状城镇建设用地规模与城镇建设承载规模、牧区实际载畜量与牲畜承载规模、渔业实际捕捞和养殖规模与渔业承载规模等，判断区域资源环境承载状态。对资源环境超载的地区，找出主要原因，提出改善路径。

可根据相关评价因子，识别水平衡、水土保持、生物多样性、湿地保护、地面沉降、土壤污染等方面问题，研判未来变化趋势和存在风险。

3）潜力分析。根据农业生产适宜性评价结果，对种植业、畜牧业不适宜区以外的区域，根据土地利用现状和资源环境承载规模，分析可开发为耕地、牧草地的空间分布和规模。根据渔业生产适宜性评价结果，在渔业生产适宜区内，根据渔业养殖、捕捞现状和渔业承载规模，分析渔业养殖、捕捞的潜力空间和规模。

根据城镇建设适宜性评价结果，对城镇建设不适宜区以外的区域（市县层面可直接在城镇建设适宜区内），扣除集中连片耕地后，根据土地利用现状和城镇建设承载规模，分析可用于城镇建设的空间分布和规模。

4）情景分析。针对气候变化、技术进步、重大基础设施建设、生产生活方式转变等不同情景，分析对水资源、土地资源、生态系统、自然灾害、陆海环境、能源资源、滨海城镇安全等的影响，给出相应的评价结果，提出适应和应对的措施建议，支撑国土空间规划多方案比选。

7.成果要求

评价成果包括报告、表格、图件、数据集等。报告应重点说明评价方法及过程、评价区域资源环境优势及短板、问题风险和潜力，对国土空间格局、主体功能定位、三条控制线、规划主要指标分解方案等提出建议。按照国土空间规划相关数据标准和汇交要求，形成评价成果数据集，随国土空间规划成果一并上报入库。

8.成果应用

当前阶段开展“双评价”工作具有一定的相对性，生态评价方面应基于科学评价确定保护底线，对农业生产、城镇建设评价结果具有多宜性的，应结合资源禀赋、环境条件和发展目标、治理要求进行综合权衡，并与上位评价成果衔接，作出合理判断。评价成果具体从以下方面支撑国土空间规划编制：

（1）支撑国土空间格局优化。生态格局应与生态保护重要性评价结果相匹配；农业格局应与农业生产适宜性评价结果相衔接。

（2）支撑完善主体功能分区。生态保护、农业生产、城镇建设单一功能特征明显的区域，可作为重点生态功能区、农产品主产区、城市化发展区备选区域。两种或多种功能特征明显的区域，按照安全优先、生态优先、节约优先、保护优先的原则，结合区域发展战略定位，以及在全国或区域生态、农业、城镇格局中的重要程度，综合权衡后，确定其主体功能定位。

（3）支撑划定三条控制线。生态保护极重要区，作为划定生态保护红线的空间基础。种植业生产适宜区，作为永久基本农田的优选区域；退耕还林还草等应优先在种植业生产不适宜区内开展。城镇开发边界优先在城镇建设适宜区范围内划定，并避让城镇建设不适宜区，无法避让的需进行专门论证并采取相应措施。

（4）支撑规划指标确定和分解。耕地保有量、建设用地规模等指标的确定和分解，应与农业生产、城镇建设现状及未来潜力相匹配，不能突破区域农业生产、城镇建设的承载规模。

（5）支撑重大工程安排。国土空间生态修复和国土综合整治重大工程的确定与时序安排，应优先在生态极脆弱、灾害危险性高、环境污染严重等区域开展。

（6）支撑高质量发展的国土空间策略。在坚守资源环境底线约束、有效解决开发保护突出问题的基础上，按照高质量发展要求，提出产业结构和布局优化、资源利用效率提高、重大基础设施和公共服务配置等国土空间策略的建议。

（7）支撑编制空间类专项规划。海岸带、自然保护地、生态保护修复、矿产资源开发利用等专项规划的主要目标任务，应与评价成果相衔接。

9.省级本底评价方法

（1）生态保护重要性评价。开展生态系统服务功能重要性和生态脆弱性评价，集成得到生态保护重要性，识别生态保护极重要区和重要区。

水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙、海岸防护等生态系统服务功能越重要，水土流失、石漠化、土地沙化、海岸侵蚀及沙源流失等生态脆弱性越高，且生态系统完整性越好、生态廊道的连通性越好，生态保护重要性等级越高。

1）生态系统服务功能重要性。评价水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙、海岸防护等生态系统服务功能重要性，取各项结果的最高等级作为生态系统服务功能重要性等级。

①水源涵养功能重要性：通过降水量减去蒸散量和地表径流量得到的水源涵养量，评价生态系统水源涵养功能的相对重要程度。降水量大于蒸散量较多，且地表径流量相对较小的区域，水源涵养功能重要性较高。森林、灌丛、草地和湿地生态系统质量较高的区域，由于地表径流量小，水源涵养功能相对较高。一般地，将累积水源涵养量最高的前50%区域确定为水源涵养极重要区。在此基础上，结合大江大河源头区、饮用水水源地等边界进行适当修正。

②水土保持功能重要性：通过生态系统类型、植被覆盖度和地形特征的差异，评价生态系统土壤保持功能的相对重要程度。一般地，森林、灌丛、草地生态系统土壤保持功能相对较高，植被覆盖度越高、坡度越大的区域，土壤保持功能重要性越高。将坡度不小于25°（华北、东北地区可适当降低）且植被覆盖度不小于80%的森林、灌丛和草地确定为水土保持极重要区；在此范围外，将坡度不小于15°且植被覆盖度不小于60%的森林、灌丛和草地确定为水土保持重要区。不同地区可对分级标准进行适当调整，同时结合水土保持相关规划和专项成果，对结果进行适当修正。

③生物多样性维护功能重要性：生物多样性维护功能重要性在生态系统、物种和遗传资源三个层次进行评价。

在生态系统层次，将原真性和完整性高，需优先保护的森林、灌丛、草地、内陆湿地、荒漠、海洋等生态系统评定为生物多样性维护极重要区；其他需保护的生态系统评定为生物多样性维护重要区。

在物种层次，参考国家重点保护野生动植物名录、世界自然保护联盟（IUCN）濒危物种及中国生物多样性红色名录，确定具有重要保护价值的物种为保护目标，将极危、濒危物种的集中分布区域、极小种群野生动植物的主要分布区域，确定为生物多样性维护极重要区；将省级重点保护物种等其他具有重要保护价值物种的集中分布区域，确定为生物多样性维护重要区。

在遗传资源层次，将重要野生的农作物、水产、畜牧等种质资源的主要天然分布区域，确定为生物多样性维护极重要区。

④防风固沙功能重要性：通过干旱、半干旱地区生态系统类型、大风天数、植被覆盖度和土壤砂粒含量，评价生态系统防风固沙功能的相对重要程度。一般地，森林、灌丛、草地生态系统防风固沙功能相对较高，大风天数较多、植被覆盖度较高、土壤砂粒含量高的区域，防风固沙功能重要性较高。将土壤砂粒含量不小于85%、大风天数不小于30d、植被覆盖度不小于15%（青藏高原可调整为30%）的森林、灌丛、草地生态系统确定为防风固沙极重要区；在此范围外，大风天数不小于20d、土壤砂粒含量不小于65%、植被覆盖度不小于10%（青藏高原可调整为20%）的森林、灌丛、草地生态系统确定为防风固沙重要区。不同区域可对判别因子及分级标准进行适当调整，同时可结合防沙治沙相关规划和专项成果，对结果进行适当修正。

⑤海岸防护功能重要性：通过识别沿海防护林、红树林、盐沼等生物防护区域以及基岩、砂质海岸等物理防护区域，评价海岸防护功能的相对重要程度。将原真性和完整性高、需优先保护的区域确定为海岸防护极重要区，区域范围自海岸线向陆缓冲一定距离，向海根据自然地理边界确定。

2）生态脆弱性。评价水土流失、石漠化、土地沙化、海岸侵蚀及沙源流失等生态脆弱性，取各项结果的最高等级作为生态脆弱性等级。

利用水土流失、石漠化、土地沙化专项调查监测的最新成果，按照以下规则确定不同的脆弱性区域：水力侵蚀强度为剧烈和极强烈的区域确定为水土流失极脆弱区，强烈和中度的区域确定为脆弱区；石漠化监测成果为重度及以上的区域确定为石漠化极脆弱区，中度区域确定为脆弱区；风力侵蚀强度为剧烈和极强烈的区域确定为土地沙化极脆弱区，强烈和中度的区域确定为脆弱区。

海岸侵蚀及沙源流失脆弱性评价主要基于海岸底质类型、风暴潮增水、侵蚀速率等因素，识别极脆弱的原生及整治修复后具有自然形态的砂质、粉砂淤泥质海岸。区域范围自海岸线向陆缓冲一定距离，向海根据自然地理边界确定。砂质海岸外侧可补充划定沙源流失极脆弱区，区域范围自海岸线向陆缓冲一定距离，向海至波基面。

3）结果集成及校验。取生态系统服务功能重要性和生态脆弱性评价结果的较高等级，作为生态保护重要性等级的初判结果。生态系统服务功能极重要区和生态极脆弱区加总确定为生态保护极重要区，其余重要和脆弱区加总确定为生态保护重要区。

将省级生态保护重要性等级初判结果与全国评价结果进行衔接，确保极重要区与全国生态安全格局总体一致。

对生态保护红线划定中，按照模型法开展过评价的地区，可将初判结果与其进行校验。

根据野生动物活动监测结果和专家经验，对野生动物迁徙、洄游十分重要的生态廊道，将初判结果为重要等级的图斑调整为极重要。依据地理环境、地貌特点和生态系统完整性确定的边界，如林线、雪线、岸线、分水岭、入海河流与海洋分界线，以及生态系统分布界线，对生态保护极重要区和重要区进行边界修正。

（2）农业生产适宜性评价。在生态保护极重要区以外的区域，开展种植业、畜牧业、渔业等农业生产适宜性评价，识别农业生产适宜区和不适宜区。

1）种植业生产适宜性。以水、土、光、热组合条件为基础，结合土壤环境质量、气象灾害等因素，评价种植业生产适宜程度。一般地，水资源丰度越高，地势越平坦，土壤肥力越好，光热越充足，土壤环境质量越好，气象灾害风险越低，盐渍化程度越低，且地块规模和连片程度越高，越适宜种植业生产。各地可根据当地条件确定种植业生产适宜区的具体判别标准。

原则上，将干旱（多年平均降水量低于200mm，云贵高原等蒸散力较强的区域可根据干旱指数，西北等农业供水结构中过境水源占比较大的区域可根据用水总量控制指标确定干旱程度），地形坡度大于25°（山区梯田可适当放宽），土壤肥力很差（粉砂含量大，或有机质少，或土壤厚度太薄难以耕种），光热条件不能满足作物一年一熟需要（大于或等于0℃积温小于1500℃），土壤污染物含量大于风险管控值的区域，确定为种植业生产不适宜区。

2）畜牧业生产适宜性。畜牧业分为放牧为主的牧区畜牧业和舍饲为主的农区畜牧业。年降水量400mm等值线或10℃以上积温3200℃等值线是牧区和农区的分界线。根据当地自然地理条件，确定其畜牧业类型并开展适宜性评价。

牧区畜牧业主要分布在干旱、半干旱地区，受自然条件约束大。一般地，草原饲草生产能力越高（优质草原），雪灾、风灾等气象灾害风险越低，地势越平坦和相对集中连片，越适宜牧区畜牧业生产。

农区畜牧业主要分布在湿润、半湿润地区，受自然条件约束相对较小，主要制约因素是饲料供给能力、环境容量等。一般地，可将农区内种植业生产适宜区全部确定为畜牧业适宜区。

3）渔业生产适宜性。按渔业捕捞、渔业养殖两类（含淡水和海水）评价渔业生产适宜性。

渔业捕捞适宜程度主要取决于可捕获渔业资源、鱼卵和幼稚鱼数量、天然饵料供给能力等因素。一般地，捕捞对象的资源量越丰富、鱼卵和幼稚鱼越多、天然饵料基础越好，渔业捕捞适宜程度越高。渔业资源再生产能力退化水域确定为渔业捕捞不适宜区。

渔业养殖适宜程度主要取决于水域环境、自然灾害等因素。一般地，水质优良、自然灾害风险低的水域确定为渔业养殖适宜区。水质不达标或环境污染严重的水域确定为渔业养殖不适宜区。

4）结果校验。对农业生产适宜性结果进行专家校验，综合判断评价结果的科学性与合理性。对明显不符合实际的，应开展必要的现场核查。

（3）城镇建设适宜性评价。

1）城镇建设不适宜区。在生态保护极重要区以外的区域，开展城镇建设适宜性评价，着重识别不适宜城镇建设的区域。

一般地，将水资源短缺，地形坡度大于25°，海拔过高，地质灾害、海洋灾害危险性极高的区域，确定为城镇建设不适宜区。各地可根据当地实际细化或补充城镇建设限制性因素并确定具体判别标准。

海洋开发利用主要考虑港口、矿产能源等功能，将海洋资源条件差、生态风险高的区域，确定为海洋开发利用不适宜区。

2）结果校验。对城镇建设适宜性评价结果进行专家校验，综合判断评价结果的科学性与合理性。对明显不符合实际的，应开展必要的现场核查。

（4）承载规模评价。

1）耕地承载规模：从水资源的角度，可承载的耕地规模包括可承载的灌溉耕地面积和单纯以天然降水为水源的耕地面积（雨养耕地面积）。可承载的灌溉耕地面积等于一定条件下灌溉可用水量和农田综合灌溉定额的比值。灌溉可用水量要在区域用水总量控制指标基础上，结合区域供用水结构、三产结构等确定。农田综合灌溉定额根据当地农业生产实际情况，以代表性作物（水稻、小麦、玉米等）灌溉定额为基础，根据不同种植结构、复种情况、灌溉方式（漫灌、管灌、滴灌、喷灌等）、农田灌溉水有效利用系数等确定。雨养耕地面积，根据作物生长期内降水量、降水过程与作物需水过程的一致性等确定。相关参数可采用联合国粮农组织推荐值，并根据当地经验进行修正。

从空间约束的角度，将生态保护极重要区和种植业生产不适宜区以外区域的规模，作为空间约束下耕地的最大承载规模。

按照短板原理，取上述约束条件下的最小值，作为耕地承载的最大合理规模。

2）牲畜承载规模：针对牧区畜牧业，通过测算草地资源的可持续饲草生产能力，确定草原合理载畜量（以标准羊计）。

针对农区畜牧业，通过测算农区养殖粪肥养分需求量和供给量，确定农区合理载畜量（以猪当量计）。

3）渔业承载规模：针对渔业捕捞，以可供捕捞种群的数量或已开发程度为依据，以维护渔业资源的再生产能力和持续渔获量为目标，确定渔业捕捞的合理规模。

针对渔业养殖，以控制养殖尾水排放和水质污染为前提，以保证鱼、虾、贝、藻、参类正常生长、繁殖和水产品质量为目标，确定渔业养殖的合理规模。

（5）城镇建设承载规模。

从水资源的角度，通过区域城镇可用水量除以城镇人均需水量，确定可承载的城镇人口规模，可承载的城镇人口规模乘以人均城镇建设用地面积，确定可承载的建设用地规模。城镇可用水量要在区域用水总量控制指标基础上，结合区域供用水结构、三产结构等确定。城镇人均需水量需考虑不同发展阶段、经济技术水平和生产生活方式等因素，按照生活和工业用水量的合理占比综合确定。人均城镇建设用地面积，要基于现状和节约集约发展要求合理确定。

从空间约束的角度，将生态保护极重要区和城镇建设不适宜区以外区域的规模，作为空间约束下城镇建设的最大规模。

按照短板原理，取上述约束条件下的最小值作为可承载的最大合理规模。

10.成果报告提纲

一、前言

简要介绍区域基本情况、评价工作情况和论证情况。

二、评价方法和过程

简要介绍评价技术路线、指标选择、评价方法和主要评价过程。在《指南》基础上进行补充、细化或修改的地方要重点说明。

三、资源环境禀赋特征

水、土地、森林、草原、湿地、海洋、能源矿产等自然资源的数量、质量、结构、空间分布、变化规律等特征，结合生态、环境、灾害等特点，总结区域资源环境禀赋优势和短板。

四、本底评价结果

（1）生态保护重要性。

以表格、图片形式分别表达生态保护重要性评价结果，简要概括区域生态保护重点方向及空间格局特征。

（2）农业生产适宜性与承载规模。

以表格、图片形式分别表达农业生产适宜性评价结果。简要概括区域农业生产空间格局特征。明确不同约束条件下农业生产承载规模。

（3）城镇建设适宜性与承载规模。

以表格、图片形式分别表达城镇建设适宜性评价结果。明确不同约束条件下城镇建设承载规模。

五、现状问题和风险

将生态保护重要性、农业生产及城镇建设适宜性评价结果与用地用海现状进行对比，识别空间冲突。判断区域资源环境承载状态，识别因生产生活利用方式不合理、自然资源过度开发粗放利用等引起的问题，研判未来变化趋势和存在风险。

六、潜力分析

根据农业生产、城镇建设适宜性和承载规模结果，结合土地利用现状结构和管理要求，分析可开发为耕地的空间分布和规模，以及可用于城镇建设的空间分布和规模。分析技术进步、生产生活方式转变等对资源环境承载能力的影响和可能的提升潜力。

七、结论建议

基于评价结果对国土空间格局优化、主体功能分区完善、三条控制线划定、规划指标确定和分解、重大工程安排，以及相应的空间政策和措施提出相关结论和建议。

针对国土空间开发保护中的资源环境突出问题和风险，提出转变生产生活方式、提升资源环境承载能力的路径及具体措施。

其中附件包括表格、图件、详细评价方法及过程。

图件规范，图件主要包括基础图、成果图等，主要图件清单见表9-20。

表9-20　主要图件清单

（二）《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》要点

1.统一形成一张底图

各地应以第三次全国国土调查成果为基础，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，用于支撑国土空间规划编制。国土空间规划的编制及其中三条控制线、自然保护地和历史文化保护范围的划定等内容必须与一张底图相对应。

2.建设完善国土空间基础信息平台

国土空间基础信息平台（以下简称“平台”）是形成国土空间规划“一张图”的基础载体。未完成平台和系统建设的市县不得先行报批国土空间总体规划。

3.构建国土空间规划“一张图”

经核对和审批的详细规划和相关专项规划成果由本级自然资源主管部门整合叠加后，逐级向国家级平台汇交，形成以一张底图为基础，可层层叠加打开的全国国土空间规划“一张图”。

4.开展市县国土空间开发保护现状评估工作

做好国土空间开发保护现状评估（以下简称“评估”）是科学编制国土空间规划和有效实施监督的重要前提。市县应以指标体系为核心，结合基础调查、专题研究、实地踏勘、社会调查等方法，切实摸清现状，在底线管控、空间结构和效率、品质宜居等方面，找准问题，提出对策，形成评估报告。2019年11月底前，完成本年度国土空间开发保护现状评估报告；此后每年9月底前，完成当年度评估报告。评估报告逐级汇入国家级系统。

历年真题

1.评价水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙、海岸防护等生态系统服务功能重要性，取各项结果的（　）作为生态系统服务功能重要性等级。［2020-32］

A.最高等级　B.最低等级

C.平均等级　D.中位等级

【答案】A

【解析】生态系统服务功能重要性：评价水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙、海岸防护等生态系统服务功能重要性，取各项结果的最高等级作为生态系统服务功能重要性等级。

2.根据“双评价”，一般地，将下列区域不确定为城镇建设不适宜区的是（　）。［2020-33］

A.种植业生产适宜性　B.畜牧业生产适宜性

C.渔业生产适宜性　D.耕地生产适宜性

【答案】D

【解析】耕地生产适宜性不确定为城镇建设不适宜区。

3.《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》规定，资源环境承载能力是指：基于特定的发展阶段、经济技术水平、生产生活方式和保护目标，一定地域范围内，资源环境要素能够支撑（　）的最大合理规模的人类活动。［2020-100］

A.农业生产　B.水利工程建设

C.资源开发　D.国家公园建设

E.城镇建设(www.xing528.com)

【答案】AE

【解析】根据《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》资源环境承载能力是指基于特定发展阶段、经济技术水平、生产生活方式和生态保护目标，一定地域范围内资源环境要素能够支撑农业生产、城镇建设等人类活动的最大合理规模。

（三）《国土空间规划“一张图”建设指南（试行）》要点

1.建设要求

（1）适用范围。本指南适用于指导省、市、县三级开展国土空间规划“一张图”建设，核心是建立完善国土空间基础信息平台（以下简称“平台”），同步构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（以下简称“系统”）。

（2）建设目标。建设完善省、市、县各级国土空间基础信息平台，以第三次全国国土调查成果为基础，整合国土空间规划编制所需的各类空间关联数据，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，作为国土空间规划编制的工作基础。

（3）建设主体。县以上地方各级人民政府对本级平台和系统建设发挥领导统筹作用；县以上地方各级自然资源主管部门是本级平台和系统建设的责任主体，负责具体建设和运行管理，协调各相关职能部门根据分工参与建设；省级自然资源主管部门对市、县级平台和系统建设统筹指导。

2.加快推进国土空间基础平台建设

已开展建设的地区，以第三次全国国土调查成果为基础加快完善，尚未开展建设的地区，与国土空间规划编制工作同步推进，于2020年底前建成。

（1）平台总体框架。建设统一的国土空间基础信息资源管理与服务体系，建成国家、省、市、县上下贯通、部门联动、安全可靠的国土空间基础信息平台，为国土空间规划编制和监督实施、国土空间用途管制、国土空间开发利用监测监管、国土空间生态修复等提供数据支撑和技术保障，有效提升国土空间治理能力现代化水平。具体内容见图9-4。

图9-4　平台总体框架图

国土空间基础信息平台节点分布体系架构如图9-5所示。

（2）建设模式。省级以下平台建设由省级自然资源主管部门统筹。可采取省内统一建设模式，建立省市县共用的统一平台；也可以采用独立建设模式，省市县分别建立本级平台；或采用统分结合的建设模式，省市县部分统一建立、部分独立建立本级平台。采取省级集中建设方式时，可基于互联网、业务网和涉密网应用，分类推进互联网版、政务版和涉密版平台建设，按照“成熟一个，接入一个”的原则，推进各级平台的对接。各地平台建设须遵守安全保密要求，涉密数据在涉密网（国家电子政务内网）全国联通之前通过离线方式进行交换，非涉密数据可通过自然资源业务网及互联网（国家电子政务外网）进行传输（见图9-6）。

图9-5　国土空间基础信息平台节点分布体系

（3）形成一张底图。基于第三次全国国土调查成果，采用国家统一的测绘基准和测绘系统（统一采用“2000国家大地坐标系”和“1985国家高程基准”作为空间定位基础），在坐标一致、边界吻合、上下贯通的前提下，可整合集成遥感影像（高分辨率影像）、基础地理、基础地质、地理国情普查等现状类数据，共享发改、环保、住建、交通、水利、农业等部门国土空间相关信息，开展地类细化调查和补充调查，依托平台，形成一张底图，支撑国土空间规划编制。

其中，地类细化调查的空间精度要求不低于第三次全国国土调查，细化图斑应在原有地类属性基础上，划分细化类别，确保与三调成果有效衔接。

3.开展国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设

（1）国土空间规划“一张图”应用。从平台调用国土空间规划“一张图”，提供包括资源浏览、专题图制作、对比分析、查询统计等功能。国土空间规划“一张图”的应用见表9-21。

图9-6　建设模式

表9-21　国土空间规划“一张图”应用

（2）国土空间规划分析评价。以国土空间规划数据底板为基础，利用相关模型进行分析和评价，支撑资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价、国土空间规划实施评估和风险识别评估（见表9-22）。

（3）国土空间规划成果审查与管理。面向国土空间规划成果审查过程，建立国土空间规划成果审查与管理应用，提供规划成果质检、规划成果辅助审查和规划成果管理等功能，对审查各阶段的规划编制成果进行管理和利用（见表9-23）。

表9-22　国土空间规划分析评价

表9-23　国土空间规划成果审查与管理

（4）国土空间规划监测评估预警。构建针对重要控制线和重点区域的监测预警模型，以及规划实施评估和专项评估模型，实现动态监测、评估和及时预警的功能，支撑责任部门监督落实主体责任，辅助管理者决策（见表9-24）。

表9-24　国土空间规划监测评估预警

（5）资源环境承载能力监测预警。为满足资源环境承载能力监测预警智能分析和动态可视化展现的需求，整合集成或接入有关部门资源环境承载能力监测预警相关数据，提供对资源环境承载能力的综合监管、动态评估和决策支持功能，推动资源环境承载能力监测预警规范化、常态化、制度化（见表9-25）。

表9-25　资源环境承载能力监测预警

（6）国土空间规划指标模型管理。服务于系统运行维护工作，建设国土空间规划指标模型管理相关应用，实现指标管理和模型管理等功能，从而实现国土空间规划监测评估预警过程中指标和模型的可视化管理和配置，满足业务调整需求（见表9-26）。

表9-26　国土空间规划指标模型管理

（四）《市县国土空间开发保护现状评估技术指南（试行）》要点

1.评估任务与流程

（1）制定评估方案。制定评估工作技术方案，明确总体要求、主要任务、指标体系、进度计划、组织保障等内容。

（2）构建指标体系。各市县在以评估基本指标（见表9-27）为核心的基础上，可另行增设与时空紧密关联，体现质量、效率和结构的指标，按安全、创新协调、绿色、开放和共享维度，建立符合地方实际的指标体系，开展评估。评估推荐指标（见表9-28）是根据新时代国土空间规划重构性要求，遴选出的具有代表性的指标，供各地选用。其中，“▲”所列指标为国务院审批城市较其他市县评估增加的基本指标。

（3）资料收集调查。充分收集评估所需的规划成果和现状数据、社会大数据等资料，针对评估指标数据，尽可能收集分析近年来连续数据，反映指标的变化趋势。

（4）监测分析评价。评估采用空间分析、差异对比、趋势研判等方法开展监测分析。

（5）编制评估报告。报告成果包括文本、表格和图件。文本应简明扼要，突出重点，篇幅控制在10000字以内，从总体结论、指标监测及分析、对策建议三个方面，反映各地规划实施情况。图件主要包括能突出反映底线控制、资源高效利用、设施协调布局和公共服务均等化等方面的专题分析图。

（6）汇交评估成果。评估成果包括电子文档和指标空间数据。电子文档采用PDF文件格式；指标空间数据采用VCT或GDB文件格式。评估成果按照汇交要求，以省级为单位汇总，采用光盘介质离线汇交自然资源部，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。

2.附件

（1）附件1：市县国土空间开发保护现状评估——基本指标。

表9-27　市县国土空间开发保护现状评估——基本指标

（2）附件2：市县国土空间开发保护现状评估——推荐指标。

表9-28　市县国土空间开发保护现状评估——推荐指标

续表9-28

注：加“　▲”为国务院审批城市在附件1基础上增加的评估基本指标。

（五）《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》要点

为统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线（以下简称三条控制线），现提出如下意见。

1.总体要求

（1）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，深入贯彻习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。

（2）基本原则。

1）底线思维，保护优先。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。

2）多规合一，协调落实。按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，做到不交叉不重叠不冲突。

3）统筹推进，分类管控。坚持陆海统筹、上下联动、区域协调，根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线不同功能，建立健全分类管控机制。

2.科学有序划定

（1）按照生态功能划定生态保护红线。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；重要生态修复工程。

（2）按照保质保量要求划定永久基本农田。永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。

（3）按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界。城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有开发空间。城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。

3.协调解决冲突

（1）统一数据基础。以目前客观的土地、海域及海岛调查数据为基础，形成统一的工作底数底图。已形成第三次国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去5年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。

（2）自上而下、上下结合实现三条控制线落地。国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法；省（自治区、直辖市）确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务；市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。跨区域划定冲突由上一级政府有关部门协调解决。

（3）协调边界矛盾。三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。

4.强化保障措施

（1）加强组织保障。自然资源部会同生态环境部、国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部等有关部门建立协调机制，加强对地方督促指导。地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线划定和管理工作负总责，结合国土空间规划编制工作有序推进落地。

（2）严格实施管理。建立健全统一的国土空间基础信息平台，实现部门信息共享，严格三条控制线监测监管。三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，报国务院审批；对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省级政府制定具体监管办法；城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批。

（3）严格监督考核。将三条控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。国家自然资源督察机构、生态环境部要按照职责，会同有关部门开展督察和监管，并将结果移交相关部门，作为领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。

历年真题

根据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，允许在生态保护红线内的自然保护地一般控制区进行的活动包括（　）。［2020-99］

A.公益性地质勘察　B.经依法批准进行的科研观测

C.永久基本农田建设　D.不破坏生态功能的适度参观旅游

E.水利水电建设

【答案】ABD

【解析】根据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；重要生态修复工程。

（六）《城镇开发边界划定指南（试行，征求意见稿）》要点

1.总则

（1）适用范围。本指南主要适用于在市县国土空间规划中开展城镇开发边界划定工作。其中，本指南所称的“市”指地级及以上城市，“县”指县和县级市。

（2）基本概念（见表9-29）。

表9-29　基本概念

图9-7　空间关系示意图

注：永久基本农田和生态保护红线不宜划入城镇开发边界，但在有些情况下，城镇开发边界内会有永久基本农田和生态保护红线。

2.划定原则

（1）划定基本原则。

1）坚持节约优先、保护优先。坚持底线思维，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，优先划定不能进行开发建设的范围，科学设置开发强度，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，提高城镇建设用地集约化程度。

2）顺应城镇发展需求。在综合考虑城镇定位、发展方向和综合承载能力的基础上，科学研判城镇发展合理需求，优化城镇形态和布局，促进城镇有序、适度、紧凑发展，实现多中心、网络化、组团式、集约型的城乡国土空间格局。

3）提升人居环境品质。坚持以人为本，统筹安排城镇生产生活生态，突出当地自然与人文特色，塑造高品质人居环境，把城市放在大自然中，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

4）为城镇发展留有空间。严格实行建设用地总量与强度双控，强化城镇开发边界对开发建设行为的刚性约束作用，同时也要考虑城镇未来发展的不确定性，适当增加布局弹性，科学预留一定比例的留白区。

5）因地制宜划定。结合当地城镇化发展水平和阶段特征，以主体功能定位为导向，兼顾近期和长远发展，因地制宜划定城镇开发边界。特大、超大城市以及资源环境超载的城镇，要划定永久性开发边界。

（2）不宜划入城镇开发边界。

1）基本农田。

2）法律法规或上位规划要求保护的区域，包括世界遗产、风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园和水源保护地，以及其他生态脆弱或敏感性较高的区域。

3）活动地震断裂带，以及滑坡、泥石流、崩塌点、洪水淹没区等灾害易发区或地质危险区。

4）其他需要控制、预留或不宜建设的区域。

5）“开天窗”：无法划出城市开发边界的生态敏感区，灾害隐患点或其他禁止建设的区域，应明确保护范围或避让距离。

（3）特殊情况下，城市开发边界可按下列方式划定。

1）空间上邻近但不宜连片发展的城市，开发边界应避免重合，以预留生态隔离区域。

2）建设用地已经基本连片，上位规划明确为一体化发展的城市，可统一划定城市开发边界。

3）多中心、组团式发展的城市，城市开发边界可以为相互分离的多个闭合的范围。

3.工作组织

（1）划定主体。城镇开发边界由市、县人民政府在组织编制市县国土空间规划中划定，具体工作由市、县自然资源主管部门负责。

（2）职责分工。省、自治区人民政府应在省级国土空间规划中提出城镇体系格局，明确城镇定位、规模指标等控制性要求，提出省域范围内的城镇开发边界划定的总体目标、要求和原则，统筹协调城市群、都市圈的城镇开发边界划定工作，组织指导市县城镇开发边界划定工作。

市人民政府应依照上一级国土空间规划确定的城镇定位、规模指标等控制性要求，结合地方发展实际，明确市域范围内城镇开发边界划定的总体目标、完善城镇功能的重点区域、划定要求和原则；组织划定市辖区城镇开发边界；统筹指导所辖县的城镇开发边界划定工作，并提出县人民政府所在地镇（街道）、各类开发区的城镇开发边界指导方案。

县人民政府应依据市人民政府提出的指导方案，划定县域范围内的城镇开发边界，包括县人民政府所在地镇（街道）、其他建制镇、各类开发区等。

（3）组织方式。市、县人民政府应按照“自上而下、上下联动”的组织方式，同步推进城镇开发边界划定工作。市、县两级应对城镇开发边界划定成果进行校核反馈，确保形成协调一致的划定成果，整合形成城镇开发边界“一张图”。

4.划定技术流程

（1）基础数据收集。依托市县国土空间规划研究和编制工作，有针对性地开展经济社会发展、国土空间利用、生态环境保护、城乡建设等方面调研，收集相关资料数据，梳理城镇发展需求和趋势，分析确定采用的基础数据，编绘相关现状基础图件。

（2）开展评价分析。

1）城镇发展定位研究。紧紧围绕“两个一百年”奋斗目标，落实国家和区域发展战略，依据上级国土空间规划要求，明确城镇定位、性质和发展目标。

2）资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价。对自然资源和生态环境本底条件开展综合评价，识别城镇发展的限制因素和突出问题；对国土空间开发保护适宜程度进行综合评价，明确适宜、一般适宜和不适宜城镇开发的地域空间。

3）城镇发展现状研究。摸清现状建设用地底数和空间分布；对现行城乡规划、土地利用规划等空间性规划和国土空间开发保护情况进行分析，对国土空间面临的潜在风险和重大挑战进行评估，提出优化方案和应对措施。

4）城镇发展规模研究。分析城镇人口发展趋势和结构特征、经济发展水平和产业结构、城镇发展阶段和城镇化水平，落实上级国土空间规划规模指标要求，根据城镇扩张、稳定或收缩的特点，提出行政辖区内不同城镇的人口和用地规模。

5）城镇空间格局研究。综合研判城镇主要发展方向，平衡全域和局部、近期和长远、供给和需求，可以运用城市设计、大数据等方法，延续历史文脉，控制生态廊道，提出城镇空间结构和功能布局。

（3）边界初划。

1）规划期限。城镇开发边界期限原则上与国土空间规划相一致。特大、超大城市以及资源环境超载的城市，应划定永久性开发边界。

2）城镇集中建设区。结合城镇发展定位和空间格局，依据国土空间规划中确定的规划城镇建设用地规模，将规划集中连片、规模较大、形态规整的地域确定为城镇集中建设区。现状建成区，规划集中连片的城镇建设区和城中村、城边村，依法合规设立的各类开发区，国家、省、市确定的重大建设项目用地等应划入城镇集中建设区。

以县（区）为统计单元，划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地原则上应高于县（区）域规划城镇建设用地总规模的90%。

3）城镇弹性发展区。在与城镇集中建设区充分衔接、关联的基础上，在适宜进行城镇开发的地域空间合理划定城镇弹性发展区，做到规模适度、设施支撑可行。

城镇弹性发展区面积原则上不得超过城镇集中建设区面积15%，其中特大城市、超大城市的城镇弹性发展区面积原则上不得超过城镇集中建设区面积的8%。

4）特别用途区。根据地方实际，特别用途区应包括对城镇功能和空间格局有重要影响、与城镇空间联系密切的山体、河湖水系、生态湿地、风景游憩空间、防护隔离空间、农业景观、古迹遗址等地域空间。要做好与城镇集中建设区的蓝绿空间衔接，形成完整的城镇生态网络。

（4）方案协调。省自然资源主管部门应加强组织指导，及时协调解决市县城镇开发边界具体划定工作中遇到的问题。市自然资源主管部门在开展城镇开发边界具体划定工作时，应征求相关部门和区县人民政府意见。县自然资源主管部门在开展城镇开发边界具体划定工作时，应征求相关部门和镇（乡）人民政府意见。

（5）边界划定入库。

1）明晰边界。尽量利用国家有关基础调查明确的边界、各类地理边界线、行政管辖边界、保护地界、权属边界、交通线等界线，将城镇开发边界落到实地，做到清晰可辨、便于管理。城镇开发边界由一条或多条连续闭合线组成，范围应尽量规整、少“开天窗”，单一闭合线围合面积原则上不小于30hm2。

2）三线协调。城镇开发边界应尽可能避让生态保护红线、永久基本农田。出于城镇开发边界完整性及特殊地形条件约束的考虑，零散分布或确需划入开发边界的生态保护红线和永久基本农田，可以“开天窗”形式不计入城镇开发边界面积，并按照生态保护红线、永久基本农田的保护要求进行管理。

3）上图入库。划定成果矢量数据采用“2000国家大地坐标系（CGCS2000）”，在第三次全国国土调查成果基础上，结合高分辨率卫星遥感影像图、地形图等基础地理信息数据，和国土空间规划成果一同上图入库，并纳入全国统一的自然资源部国土空间规划“一张图”。已形成第三次国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去5年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。

三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。

（6）管理要求。

1）边界内管理。

①在城镇开发边界内建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式，并加强与水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线等控制线的协同管控。

②在不突破规划城镇建设用地规模的前提下，城镇建设用地布局可在城镇弹性发展范围内进行调整，同时相应核减城镇集中建设区用地规模。调整方案由国土空间规划审批机关的同级自然资源主管部门同意后，及时纳入自然资源部国土空间规划监测评估预警管理系统实施动态监管，调整原则上一年不超过一次。未调整为城镇集中建设区的城镇弹性发展区不得编制详细规划。

③特别用途区原则上禁止任何城镇集中建设行为，实施建设用地总量控制，不得新增城镇建设用地。根据实际功能分区，在市县国土空间规划中明确用途管制方式。

2）边界外管理。

①城镇开发边界外空间主导用途为农业和生态，是开展农业生产、实施乡村振兴和加强生态保护的主要区域。

②城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得设立各类开发区，严格控制政府投资的城镇基础设施资金投入。允许交通、基础设施及其他线性工程，军事及安全保密、宗教、殡葬、综合防灾减灾、战略储备等特殊建设项目，郊野公园、风景游览设施的配套服务设施，直接为乡村振兴战略服务的建设项目，以及其他必要的服务设施和城镇民生保障项目。

③城镇开发边界外的村庄建设、独立选址的点状和线性工程项目，应符合有关国土空间规划和用途管制要求。

3）边界调整和勘误。

①城镇开发边界以及特别用途区原则上不得调整。因国家重大战略调整、国家重大项目建设、行政区划调整等确需调整的，按国土空间规划的调整程序进行。调整内容要及时纳入自然资源部国土空间规划监测评估预警管理系统实施动态监管。

②规划实施中因地形差异、用地勘界、产权范围界定、比例尺衔接等情况需要局部勘误的，不视为边界调整。局部勘误由市自然资源主管部门认定，并实时纳入自然资源部国土空间规划监测评估预警管理系统实施动态监管。

4）实施监督。

自然资源部将加强对地方在国土空间规划中城镇开发边界划定工作的指导和监督，应用卫星遥感等技术手段，对城镇开发边界实施情况进行监管，并纳入国土空间规划监测评估和国家自然资源督察。