省级国土空间规划编制指南（试行）要点

1.总体要求

（1）适用范围。适用于各省、自治区、直辖市国土空间规划编制。跨省级行政区域、流域和城市群、都市圈等区域性国土空间规划可参照执行。直辖市国土空间总体规划，可结合本指南和《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》有关要求编制。

（2）规划定位。省级国土空间规划是对全国国土空间规划纲要的落实和深化，是一定时期内省域国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，是编制省级相关专项规划、市县等下位国土空间规划的基本依据，在国土空间规划体系中发挥承上启下、统筹协调作用，具有战略性、协调性、综合性和约束性。

（3）规划范围和期限。包括省级行政辖区内全部陆域和管理海域国土空间。规划目标年为2035年，近期目标年为2025年，远景展望至2050年。

（4）编制主体和程序。规划编制主体为省级人民政府，由省级自然资源主管部门会同相关部门开展具体编制工作。编制程序包括准备工作、专题研究、规划编制、规划多方案论证、规划公示、成果报批、规划公告等。

（5）成果要求。规划成果包括规划文本、附表、图件、说明和专题研究报告，以及基于国土空间基础信息平台的国土空间规划“一张图”等。

2.基础准备

（1）数据基础。以第三次国土调查成果数据为基础，形成统一的工作底数。结合基础测绘和地理国情监测成果，收集整理自然地理、自然资源、生态环境、人口、经济、社会、文化、基础设施、城乡建设、灾害风险等方面的基础数据和资料，以及相关规划成果、审批数据。利用大数据等手段，加强基础数据分析。

（2）梳理重大战略。按照主体功能区战略、区域协调发展战略、乡村振兴战略、可持续发展战略等国家战略部署，以及省级党委政府有关发展要求，梳理相关重大战略对省域国土空间的具体要求，作为编制省级国土空间规划的重要依据。

（3）现状评价与风险评估。通过资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，分析区域资源环境禀赋特点，识别省域重要生态系统，明确生态功能极重要和极脆弱区域，提出农业生产、城镇发展的承载规模和适宜空间。从数量、质量、布局、结构、效率等方面，评估国土空间开发保护现状问题和风险挑战。结合城镇化发展、人口分布、经济发展、科技进步、气候变化等趋势，研判国土空间开发利用需求；在生态保护、资源利用、自然灾害、国土安全等方面识别可能面临的风险，并开展情景模拟分析。

（4）专题研究。各地可结合实际，开展国土空间开发保护重大问题研究，如国土空间目标战略、城镇化趋势、开发保护格局优化、人口产业与城乡融合发展、空间利用效率和品质提升、基础设施与资源要素配置、历史文化传承和景观风貌塑造、生态保护修复和国土综合整治、规划实施机制和政策保障等。要加强水平衡研究，综合考虑水资源利用现状和需求，明确水资源开发利用上限，提出水平衡措施。量水而行，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，形成与水资源、水环境、水生态、水安全相匹配的国土空间布局。沿海省份应开展海洋相关专题研究。

3.重点管控性内容

（1）目标与战略。

目标定位。落实国家重大战略，按照全国国土空间规划纲要的主要目标、管控方向、重大任务等，结合省域实际，明确省级国土空间发展的总体定位，确定国土空间开发保护目标。落实全国国土空间规划纲要确定的省级国土空间规划指标要求，完善指标体系。

空间战略。按照空间发展的总体定位和开发保护目标，立足省域资源环境禀赋和经济社会发展需求，针对国土空间开发保护突出问题，制定省级国土空间开发保护战略，推动形成主体功能约束有效、科学适度有序的国土空间布局体系。

（2）开发保护格局。

1）主体功能分区。落实全国国土空间规划纲要确定的国家级主体功能区。各地可结合实际，完善和细化省级主体功能区，按照主体功能定位划分政策单元，确定协调引导要求，明确管控导向。按照陆海统筹、保护优先原则，沿海县（市、区）要统筹确定一个主体功能定位

2）生态空间。依据重要生态系统识别结果，维持自然地貌特征，改善陆海生态系统、流域水系网络的系统性、整体性和连通性，明确生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局；确定生态保护与修复重点区域；构建生物多样性保护网络，为珍稀动植物保留栖息地和迁徙廊道；合理预留基础设施廊道。

优先保护以自然保护地体系为主的生态空间，明确省域国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地布局、规模和名录。

3）农业空间。将全国国土空间规划纲要确定的耕地和永久基本农田保护任务严格落实，确保数量不减少、质量不降低、生态有改善、布局有优化。以水平衡为前提，优先保护平原地区水土光热条件好、质量等级高、集中连片的优质耕地，实施“小块并大块”，推进现代农业规模化发展；在山地丘陵地区因地制宜发展特色农业。

综合考虑不同种植结构水资源需求和现代农业发展方向，明确种植业、畜牧业、养殖业等农产品主产区，优化农业生产结构和空间布局。

按照乡村振兴战略和城乡融合要求，提出优化乡村居民点布局的总体要求，实施差别化国土空间利用政策；可对农村建设用地总量作出指标控制要求。

4）城镇空间。依据全国国土空间规划纲要确定的建设用地规模，结合主体功能定位，综合考虑经济社会、产业发展、人口分布等因素，确定城镇体系的等级和规模结构、职能分工，提出城市群、都市圈、城镇圈等区域协调重点地区多中心、网络化、集约型、开放式的空间格局，引导大中小城市和小城镇协调发展。按照城镇人口规模300万以下、300万～500万、500万～1000万、1000万～2000万、2000万以上等层级，分别确定城镇空间发展策略，促进集中集聚集约发展。将建设用地规模分解至各市（地、州、盟）。针对不同规模等级城镇提出基本公共服务配置要求，优化教育、医疗、养老等民生领域重要设施的空间布局。加强产城融合，完善产业集群布局，为战略性新兴产业预留发展空间。

5）网络化空间组织。以重要自然资源、历史文化资源等要素为基础、以区域综合交通和基础设施网络为骨架、以重点城镇和综合交通枢纽为节点，加强生态空间、农业空间和城镇空间的有机互动，实现人口、资源、经济等要素优化配置，促进形成省域国土空间网络化。

6）统筹三条控制线。将生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等三条控制线（以下简称三条控制线）作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。结合生态保护红线和自然保护地评估调整、永久基本农田核实整改等工作，陆海统筹，确定省域三条控制线的总体格局和重点区域，明确市县划定任务，提出管控要求，将三条控制线的成果在市县乡级国土空间规划中落地。实事求是解决历史遗留问题，协调解决划定矛盾，做到边界不交叉、空间不重叠、功能不冲突。各类线性基础设施应尽量并线、预留廊道，做好与三条控制线的协调衔接。

（3）资源要素保护与利用。

1）自然资源。按照山水林田湖草系统保护要求，统筹耕地、森林、草原、湿地、河湖、海洋、冰川、荒漠、矿产等各类自然资源的保护利用，确定自然资源利用上线和环境质量安全底线，提出水、土地、能源等重要自然资源供给总量、结构以及布局调整的重点和方向。

严格保护耕地和永久基本农田，对水土光热条件好的优质耕地，要优先划入永久基本农田。建立永久基本农田储备区制度。各项建设要尽量不占或少占耕地，特别是永久基本农田。

结合自然保护地体系建设，保护林地、草地、湿地、冰川等重要自然资源，落实天然林、防护林、储备林、基本草原保护要求。

在落实国家确定的战略性矿产资源勘查、开发布局安排的基础上，明确省域内大中型能源矿产、金属矿产和非金属矿产的勘查开发区域，加强与三条控制线衔接，明确禁止、限制矿产资源勘查开采的空间。

沿海省份要明确海洋开发保护空间，提出海域、海岛与岸线资源保护利用目标。除国家重大项目外，全面禁止新增围填海，提出存量围填海的利用方向。明确无居民海岛保护利用的底线要求，加强特殊用途海岛保护。

以严控增量、盘活存量、提高流量为基本导向，确定水、土地、能源等资源节约集约利用的目标、指标与实施策略。明确统筹地上地下空间，以及其他对省域发展产生重要影响的资源开发利用要求，提出建设用地结构优化、布局调整的重点和时序安排。

2）历史文化和自然景观资源。落实国家文化发展战略，深入挖掘历史文化资源，系统建立包括国家文化公园、世界遗产、各级文物保护单位、历史文化名城名镇名村、传统村落、历史建筑、非物质文化遗产、未核定公布为文物保护单位的不可移动文物、地下文物埋藏区、水下文物保护区等在内的历史文化保护体系，编撰名录。全面评价山脉、森林、河流、湖泊、草原、沙漠、海域等自然景观资源，保护自然特征和审美价值。构建历史文化与自然景观网络，统一纳入省级国土空间规划。梳理各种涉及保护和利用的空间管控要求，制定区域整体保护措施，延续历史文脉，突出地方特色，做好保护、传承、利用。

（4）基础支撑体系。

1）基础设施。落实国家重大交通、能源、水利、信息通讯等基础设施项目，明确空间布局和规划要求。预测新增建设用地需求，明确省级重大基础设施项目、建设时序安排，确定重点项目表。按照区域一体化要求，构建与国土空间开发保护格局相适应的基础设施支撑体系。按照高效集约的原则，统筹各类区域基础设施布局，线性基础设施尽量并线，明确重大基础设施廊道布局要求，减少对国土空间的分割和过度占用。

2）防灾减灾。考虑气候变化可能造成的环境风险，如沿海地区海平面上升、风暴潮等自然灾害，山地丘陵地区崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，提出防洪排涝、抗震、防潮、人防、地质灾害防治等防治标准和规划要求，明确应对措施。对国土空间开发不适宜区域，根据治理需求提出应对措施。合理布局各类防灾抗灾救灾通道，明确省级综合防灾减灾重大项目布局及时序安排，并纳入重点项目表。

（5）生态修复和国土综合整治。落实国家确定的生态修复和国土综合整治的重点区域、重大工程。按照自然恢复为主、人工修复为辅的原则，以国土空间开发保护格局为依据，针对省域生态功能退化、生物多样性降低、用地效率低下、国土空间品质不高等问题区域，将生态单元作为修复和整治范围，按照保障安全、突出生态功能、兼顾景观功能的优先次序，结合山水林田湖草系统修复、国土综合整治、矿山生态修复和海洋生态修复等类型，提出修复和整治目标、重点区域、重大工程。

（6）区域协调与规划传导。

1）省际协调。做好与相邻省份在生态保护、环境治理、产业发展、基础设施、公共服务等方面协商对接，确保省际之间生态格局完整、环境协同共治、产业优势互补，基础设施互联互通，公共服务共建共享。

2）省域重点地区协调。加强省内流域和重要生态系统统筹，协调空间矛盾冲突，明确分区发展指引和管控要求，促进整体保护和修复。生态功能强的地区要得到有效保护，创造更多优质生态产品，建立健全纵向横向结合、多元化市场化的生态保护补偿机制。

明确省域重点区域的引导方向和协调机制，按照内涵式、集约型、绿色化的高质量发展要求，加强存量建设用地盘活力度，提高经济发展优势区域的经济和人口承载能力。在此基础上，建设用地资源向中心城市和重点城市倾斜，使优势地区有更大发展空间。通过优化空间布局结构，促进解决资源枯竭型城市、传统工矿城市发展活力不足的问题。

发挥比较优势，增强不同地区在保障生态安全、粮食安全、边疆安全、文化安全、能源资源安全等方面的功能，明确主体功能定位和管控导向，促进各类要素合理流动和高效集聚，走合理分工、优化发展的路子。

完善全民所有自然资源资产收益管理制度，健全自然资源资产收益分配机制，作为区域协调的重要手段。

3）市县规划传导。以省域国土空间格局为指引，统筹市县国土空间开发保护需求，实现发展的持续性和空间的合理性。省级国土空间规划通过分区传导、底线管控、控制指标、名录管理、政策要求等方式，对市县级规划编制提出指导约束要求。省级国土空间规划要将上述要求分解到下级规划，下级规划不得突破。

4）专项规划指导约束。省级国土空间规划要综合统筹相关专项规划的空间需求，协调各专项规划空间安排。专项规划经依法批准后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”，实施严格管理。

4.规划实施保障

（1）健全配套政策机制。省级国土空间规划编制，要完善细化主体功能区配套政策和制度安排，建立健全自然资源调查监测、资源资产管理、有偿使用、用途管制、生态保护修复等方面的规划实施保障机制及政策措施。

（2）完善国土空间基础信息平台建设。将现状数据及规划数据纳入省级国土空间基础信息平台，汇总市县基础数据和规划数据。依托国土空间基础信息平台，构建国土空间规划“一张图”。推动实现互联互通的数据共享。

（3）建立规划监测评估预警制度。省级自然资源主管部门会同有关部门动态监测省级国土空间规划实施情况，定期评估省级国土空间规划主要目标、空间布局、重大工程等执行情况，以及各市县对省级国土空间规划的落实情况，对规划实施情况开展动态监测、评估和预警。

（4）近期安排。结合发展规划确定的“十四五”规划重点任务，明确近期规划安排。确定约束性和预期性指标，并分解下达至下级规划，明确推进措施。(www.xing528.com)

5.公众参与和社会协调

规划编制采取政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与的方式，建立全流程、多渠道的公众参与机制。公众参与情况在规划说明中要形成专章。公众参与和社会协调技术路线图见图9-1。

6.规划论证和审批

省级人民政府负责组织规划成果的专家论证，并及时征求自然资源部等部门意见。规划论证情况在规划说明中要形成专章，包括规划环境影响评价、专家论证意见、部门和地方意见采纳情况等。对存在重大分歧和颠覆性意见的意见建议，行政层面不要轻易拍板，要经过充分论证后形成决策方案。公众参与和社会协调技术路线图见图9-1。

规划成果论证完善后，经同级人大常委会审议后报国务院审批。规划经批准后，应在一个月内向社会公告。涉及向社会公开的文本和图件，应符合国家保密管理和地图管理等有关规定。

7.主体功能分区

（1）主体功能分区类型。全国主体功能区由国家级主体功能区和省级主体功能区组成，省级主体功能区包括省级城市化发展区、农产品主产区和重点生态功能区，以及省级自然保护地、战略性矿产保障区、特别振兴区等重点区域名录。

1）城市化发展区。指经济社会发展基础较好，集聚人口和产业能力较强的区域。该类区域的功能定位是，推动高质量发展的主要动力源，带动区域经济社会发展的龙头，促进区域协调发展的重要支撑点，重点增强创新发展动力，提升区域综合竞争力，保障经济和人口承载能力。

2）农产品主产区。指农用地面积较多，农业发展条件较好，保障国家粮食和重要农产品供给的区域。该类区域的功能定位是，国家农业生产重点建设区和农产品供给安全保障的重要区域，现代化农业建设重点区，农产品加工、生态产业和县域特色经济示范区，农村居民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。

图9-1　技术路线图

3）重点生态功能区。指生态系统服务功能重要、生态脆弱区域为主的区域。该类区域的功能定位是，保障国家生态安全、维护生态系统服务功能、推进山水林田湖草系统治理、保持并提高生态产品供给能力的重要区域，推动生态文明示范区建设、践行绿水青山就是金山银山理念的主要区域。

4）自然保护地名录。指对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域和海域，包括纳入自然保护地体系的国家公园、自然保护区和自然公园三类区域。该区域的功能定位是，守护自然生态，保育自然资源，保护生物多样性与地质地貌景观多样性，维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能；服务社会，为人民提供优质生态产品，为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务；维持人与自然和谐共生并永续发展。

5）战略性矿产保障区名录。指为经济社会可持续发展提供战略性矿产资源保障的重要区域，主要包括全国和省级战略性矿产资源分布的国家规划矿区、能源资源基地、重要价值矿区和重点勘查开采区。该类区域功能定位是，关系国家和区域经济社会发展的战略性矿产资源科学保护、合理开发利用和供给安全的重要区域，落实矿产资源节约与综合利用、实现矿产开发与环境保护协调发展的示范区域。

6）特别振兴区名录。指因资源枯竭、人口收缩等原因致使发展活力不足、关系国家边疆安全，以及需要国家特别扶持的区域，主要包括边疆重要城市、资源枯竭型城市、传统工矿城市等。该类区域功能定位是，边疆重要城市是落实国家对外开放战略的重要区域，资源枯竭型城市和传统工矿城市，是培育接续替代产业、实现城市精明发展的主要区域。

（2）分区要求。

1）全域覆盖。国家级主体功能区与省级主体功能区叠加后，覆盖省级行政辖区内全部陆域和管理海域国土空间。

2）陆海统筹。省级国土空间规划在确定各个沿海县（市、区）的主体功能区定位时，要统筹考虑当地陆地和海洋空间开发保护要求，根据陆海统筹、保护优先、实事求是的原则，科学确定主体功能区。

3）分区传导。全国国土空间规划纲要确定的国家级主体功能区，在省级国土空间规划中必须确定为相同的主体功能区类型，不得改变。

4）因地制宜。城市化发展区、农产品主产区、重点生态功能区是必备类型区，省级人民政府可结合实际对三类主体功能区做二级细分；在自然保护地、战略性矿产保障区和特别振兴区名录外，也可结合实际将其他需在空间上加强管控引导的重要区域纳入名录进行管控。

5）基本单元。主体功能区的基本分区单元原则上为县级行政区，对自然条件和经济发展水平差异性较大、县域面积较大的省份，可以乡镇级行政区为基本分区单元。

6）协调规则。根据双评价结果，应划分为农产品主产区、重点生态功能区的市辖区以及自治州政府、地区行署、盟行署所在地的市辖区，可确定为城市化发展区；其他可同时作为重点生态功能区、农产品主产区与城市化发展区的，按照生态优先、保护优先原则，优先确定为重点生态功能区或农产品主产区。

按照陆海统筹原则，原海洋主体功能定位为重点生态功能区或海洋渔业保障区，陆域主体功能定位为农产品主产区或重点生态功能区，资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果具有生态功能导向的优先划定为重点生态功能区，具有农业功能导向的优先划定为农产品主产区；原海洋主体功能定位为重点生态功能区或海洋渔业保障区，陆域主体功能定位为城市化发展区的，依据海洋生态保护主要对象和布局、陆域开发内容布局和强度，综合确定县域主体功能定位，明确重点生态功能保护或海洋渔业保障管控要求。原海洋主体功能定位为重点开发区，陆域主体功能定位为农产品主产区或重点生态功能区的，优先判定为农产品主产区或重点生态功能区。

（3）技术流程（见图9-2）。

第一步，评估既有分区，提出备选方案。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，对已有主体功能区进行评估；根据主导判别因素，识别需要优化调整的城市化发展区、农产品主产区和重点生态功能区的重点区域，衔接自然保护地、战略性矿产保障区和特别振兴区名录，提出备选方案。

第二步，衔接发展战略，提出初步方案。衔接国家和省级发展战略，结合农业、生态、能源矿产资源、自然保护地、边疆重要城市、资源枯竭型城市、传统工矿城市等有关成果要求，提出初步方案。

第三步，协调对接，形成最终方案。在与相关主管部门及相邻省市及县（区）充分衔接基础上，形成最终方案。

图9-2　主体功能区划定技术路线图

（4）主导因素判别。

1）城市化发展区。短板因素包括，地质灾害高易发、地震灾害危险性较大、水污染严重、不具备大规模开发条件的海岸带和海岛等；比较优势包括，国家和区域城市群、都市圈的中心和节点城市，人口、产业集聚度较高，人口密度较大、具备就地就近城市化发展潜力，交通和区域优势度较高，经济水平、科技创新能力、公共服务能力较高。不具备大规模开发条件的海岸带和海岛地区，不应确定为城市化发展区。

2）农产品主产区。短板因素包括，水资源超载、土壤和水污染严重、耕地锐减等；比较优势包括，国家或省的粮食、经济作物、畜牧业和海洋水产品养殖的主要保障区，列入国家或省产粮大县、畜牧大县、水产养殖大县名单，粮食产量、肉产品产量、水产品产量之一高于全省平均水平，国家优质粮食基地县（场），以及其他农业资源条件好、增产潜力大的地区等关系农产品供给安全的地区。

3）重点生态功能区。短板因素包括，石漠化、水土流失、荒漠化面积占比较大，林草湿地锐减等；比较优势包括，生态保护红线的集中分布区占比不低于全省平均水平，水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护、海岸维护功能的生态安全重要屏障区，天然林保护地区、退耕还林草地区、草原“三化”地区相对集中或占比较大。

8.生态修复和国土综合整治

（1）生态修复和国土综合整治重点区域和重大工程。在一定时间、区域和投资范围内，为维护生态安全、促进生态系统良性循环、提高国土空间开发利用的效率和质量，对空间格局失衡、资源利用低效、生态功能退化、生态系统受损的重点区域，进行系统修复或综合整治的活动。

1）山水林田湖草系统修复。针对生态系统功能整体不强、生态破坏严重、生态屏障脆弱等问题，整体谋划生态修复等时序安排，筑牢国家生态安全屏障。

2）国土综合整治。包括农村和城镇土地综合整治、重大自然灾害灾后生态修复。

3）矿山生态修复。针对矿产资源开发造成地灾隐患、占用和损毁土地、生态破坏等问题，通过预防控制和综合整治措施，使矿山地质环境达到稳定、损毁的土地达到可供利用状态以及生态功能恢复的活动。

4）海洋生态修复。针对开发活动造成的滨海湿地大面积减少、自然岸线锐减等典型海洋生态系统受损、退化等问题，通过开展整治和修复，逐步恢复遭到破坏的海洋生态系统的结构和功能，提高海洋生物多样性，促进海洋生态安全屏障建设。

（2）重大工程安排。提出重大工程名称、工程类型、重点任务、实施区域、建设规模、主要技术指标、建设时序等。

9.规划指标体系（见表9-2）

表9-2　规划指标体系表

历年真题

根据《省级国土空间规划编制指南》（试行），下列属于约束性指标的是（　）。［2020-76］

A.国土空间开发强度　B.单位GDP使用建设用地下降率

C.1/2/3小时交通圈覆盖率　D.公路和铁路网密度

【答案】B

【解析】“1/2/3小时”交通圈人口覆盖率属于预期性指标。