上海大都市区空间政策路径-基于智能规划的分析方法

Analysis on the Policy Path of Spatial Structure Optimizing in the Shanghai Metropolitan Region:A Scenario-Based Study on Population Distribution

张尚武 晏龙旭 王德 刘振宇 陈烨

摘　要 通过分析人口分布和城市空间结构以及城市空间政策之间的关系，从人口分布视角探讨大都市地区空间结构优化的路径。人口持续向中心城和边缘地区集聚，新城发展缓慢，是上海上一轮总体规划实施以来表现出的突出矛盾。面对人口进一步增长趋势，如何有效促进新城发展、缓解中心城增长压力，是“上海2040”空间战略研究迫切需要关注的重要课题。围绕人口分布优化的空间政策研究是上海空间结构调整的关键，通过模拟“上海2040”边缘承载、廊道承载和新城承载三种人口分布情景，分析产业结构和布局调整、轨道交通建设、住房供给和公共服务设施配置等空间政策的适应性，并从构建人口分布的目标导向、时间维度的行动框架、差异化的分区引导、空间政策聚焦与协同、阶段评估与动态应对五个方面，探讨上海城市空间结构优化的思路。

关键词 城市空间结构；人口分布；城市空间政策；上海大都市地区；城市总体规划；情景分析(www.xing528.com)

大都市地区在城镇化快速发展阶段的空间增长问题一直备受关注，引导人口有序分布是国内外许多城市优化空间结构的重要目标，在外围地区规划建设新城缓解中心城人口压力，往往成为大都市地区空间规划采取的主要手段。疏解中心城压力、促进新城发展始终是上海大都市地区空间规划的重要思路。《上海市城市总体规划（1999—2020年）》提出中心城由当时的900万人疏解至800万人，同时外围地区建设11个新城，每个新城20万～30万人。“十一五”期间调整为9个新城，总人口规模约540万人，其中重点建设嘉定、松江、临港3个新城，每个80万～100万人。“十二五”规划进一步提出发展7大新城的设想。新城设定的规模目标不断扩大，反映出更加强烈的通过发展新城促进人口疏解的意图。

但实际发展与规划预期存在较大偏差。2000—2010年上海市常住人口由1 658万人增长至2 302万人，增长了644万人，其中规划新城范围内人口仅增长102万人，约为全市人口增量的1/6。而中心城和中心城周边地区人口分别增长了151万人和192万人。目前，中心城约670 km2范围内人口已超过1 200万人，相比1999版总体规划提出的中心城控制目标突破了400万人。中心城集聚和蔓延态势不断加剧，新城发展相对滞缓，已成为上海城市结构优化的重大挑战。

在启动编制上海新一轮总体规划（2015—2040年）时，明确了两个重要目标，一是要建成更具全球资源配置能力、竞争力和影响力的全球城市；二是以土地利用规划确定的2020年建设用地规模（3 226 km2）作为上限目标，锁定总量并逐步缩减，倒逼城市增长模式转变。在人口进一步增长和大都市地区空间结构面临结构性调整双重挑战下，从人口分布视角研究城市空间结构优化的政策路径是一项重要课题。