两晋南北朝时期，巴蜀地区的最高行政建置是州。北朝开始在州以上设置行台一级建置。北魏孝明帝正光五年（524），始置山南道行台，以东益州刺史魏子建为行台尚书，节度梁、巴、东益、益、秦、南秦六州。当萧梁夺回梁汉地区以后，废除北魏设置的行台，依旧以州为最高行政建置。隋文帝开皇二年（582），设置西南道行台尚书省，以蜀王杨秀为尚书令，镇守成都，总管西南24州。杨秀获罪后，西南道行台尚书省也随之被裁撤。唐高祖开国之后，沿袭隋文帝的做法，于武德三年（620）在成都设置西南道行台尚书省，亦称益州道行台尚书省，统领益、利、会、鄜、泾、遂六总管，以秦王李世民遥领行台尚书令，由窦琎任行台仆射，具体主持行台事务。行台尚书省，是在州一级行政建置逐渐演变成基层政权机构之后，新设置的一级军事、行政机构。但是西南道行台尚书省的设置时间很短，武德九年（626），秦王李世民通过政变而登上帝位之后，随即下诏，罢益州道行台尚书省。
图3-2 唐十道图
唐太宗贞观元年（627），将全国分为10道，其中剑门关以南的地区称为剑南道，“东连牂牁，西界吐蕃，南接群蛮，北通剑阁”[175]。即今剑阁县以南，嘉陵江中下游以西的地区，皆属剑南道。位于剑南道西北的龙、扶、松等州，太宗时期属陇右道，高宗永徽年间，以松、当、文、扶、龙等州，“据梁州之境，割属剑南道”[176]；剑南道的东面，即今嘉陵江以东、长江以北的地区，属山南道；山南道以南的地区，属江南道。玄宗开元二十一年（733），分天下为15道。剑南道不变；原山南道则分为东、西两道，其中位于今秦岭山脉以南的汉中盆地和嘉陵江以东的四川盆地东部地区，属于山南西道；位于长江沿线的涪、忠、万、夔四州，则划归山南东道；涪、忠、万、夔四州以南的地区，原属江南道，现划归新设立的黔中道。肃宗至德二年（757），分剑南道为东、西两道。代宗广德二年（764），合为一道。大历元年（766），再次分为东、西两川。此后，相沿不改。剑南东川、剑南西川、山南西道，就是唐人所说的“剑南三川”，有时也称为“山剑西道”。其地域范围，基本涵盖了传统的巴蜀地区。(www.xing528.com)
唐太宗划分10道时，是按照山川形势来确定各道的范围。从巴蜀地区的情况来看，基本上是以江河作为各道的疆界。其中，嘉陵江上游是陇右道和山南道的分界线，嘉陵江中下游是剑南道和山南道的界河，渝州以东的长江则成为山南道和黔中道、江南道的分界线。其后，剑南三川的划分，大体上也是以江河流向来确定其范围：岷江及其以西地区是剑南西川，岷江以东至嘉陵江为剑南东川，渠江以西至嘉陵江属山南西道，渠江流域以东至汉水中下游地区属山南东道，位于山南东、西两道南界的长江以南地区分属黔中道和江南西道。概言之，最初划分10道时，主要是依据嘉陵江和长江来确定巴蜀地区的归属。其后的剑南三川，大体上是按照岷江、嘉陵江、渠江来划定各自的范围。
由于剑南三川是以江河作为划分疆界的主要依据，因而位于这些界河沿线的诸州，除了岷江流域各州始终属于剑南西川之外，其余诸州的归属，前后变化甚大。位于嘉陵江中游的果、阆二州，“贞观中属剑南道，开元中又属山南道，天宝中属剑南道，乾元中又属山南道。若据地势言之，且嘉陵江既在剑门之外，流历果、阆、合三州，而合涪江；且三州同是汉巴郡之地。以山川论定，合属山南道”[177]。然而果、阆二州最后划归山南西道，则是在德宗兴元元年（784）。地处嘉陵江下游的合州，原属剑南道，玄宗时期划归山南西道[178]，肃宗乾元二年（759）又划归剑南东川，故《旧唐书·地理志》把合州列入山南西道，而《新唐书·地理志》和《元和郡县图志》则将其归入剑南道，《太平寰宇记》又将合州划入山南西道。至于长江沿线诸州，因各自地理位置不同，归属也就大不一样。戎州位于岷江与马湖江（即今金沙江）汇合处，属岷江流域，因而划归剑南西川。戎州以东的泸州，位于中江水（即今沱江）与汶江（即今长江）汇合处，中江水在岷江以东，故泸州属剑南东川。泸州以东的渝州，地处嘉陵江与长江汇合处，是山南道与剑南道的接合部，最初属山南道，玄宗开元年间划归山南西道，肃宗乾元二年（759）又属剑南东川。渝州以东的涪州，是山南道和江南道的接合地区，初分10道时，属江南道，“开元中改属山南道，天宝中复属江南道，乾元中又属山南东道”[179]，宪宗元和三年（808）划归黔中道，“以涪州疆理与黔州接近故也。至大中初，又隶荆南道。地理遥远，甚不便，寻复隶黔中”[180]。涪州以东的忠、万、夔三州，位于渠江以东，因而始终属于山南东道。
唐太宗按照山川形势划分的10道，既非单纯的地理区域，亦非行政建置，而是朝廷督察州县的监察区域。太宗贞观八年（634），遣萧瑀等13人，分道巡行天下，观风俗之得失，察政刑之苛弊。此后，唐廷一直不定期地按道分遣大使，巡察诸州。“宜察官人善恶，其有户口流散，籍帐隐没，赋役不均者；不务农桑，仓库减耗者；妖讹宿宵，奸猾盗贼，不事生业，为公私蠹害者；德行孝弟，茂才异等，藏器晦迹，堪应时用者。并访察闻奏。”[181]玄宗开元二十一年（733），“分天下为十五道，每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职”[182]。各使皆置印，“理于所部大郡”[183]。至此，不定期派遣的大使便成为分驻各道，有印信、治所的地方监察官。开元二十五年（737），又“命诸道采访使考课官人善绩，三年一奏，永为常式”[184]。开元末年，“许其专停刺史务，废置由己”[185]。采访使权力的增大，必然导致对诸州行政事务的干预，故玄宗在天宝九年（750）下诏说：“本置采访使，亦举大纲。若大小必由一人，岂能兼理数郡。自今已后，采访使但察访善恶，举其大纲。自余郡务，所有奏请，并委郡守，不须干及。”[186]由此可知，玄宗时期，采访使的职责，始终是监察所部诸州（郡），并不具有行政权力。因此，按道设置采访使以后，道依然是监察区划，不是行政建置。肃宗乾元元年（758），停采访使，改置观察使。“掌察所部善恶，举大纲”[187]，名义上依然是监察诸州。然而观察使的主要职责，却是掌管所部的行政事务，因此，对观察使的考核是：“以丰稳为上考，省刑为中考，办税为下考”[188]。由此可知，观察使才是兼有行政、监察权力的使职。
玄宗开元二十一年（733）设置采访使的时候，以剑南节度使王昱为剑南道采访使，兼山南西道采访使，称为“山剑西道”采访使。其后，剑南道采访使或兼山南西道采访使，或者不兼，亦无定制。据《大唐六典》卷3《尚书户部·户部尚书》记载，剑南道采访使治益州，领33州；山南西道采访使治梁州，领17州。肃宗置观察使时，以剑南节度使兼本道观察使。剑南道分为东、西两川后，剑南西川始终是以节度使兼本道观察使，剑南东川基本上是以节度使兼观察使。山南西道初置防御、观察使，其后，或单独设置观察使，或以节度使兼观察使。唐代制度，使职属于差遣，常设的采访使、观察使只是职务，不是本官。在设置采访使期间，剑南道采访使的本官是益州刺史（成都府尹），山南西道采访使的本官是梁州刺史。在采访使改为观察使之后，剑南西川观察使的本官是成都府尹，剑南东川观察使的本官是梓州刺史，山南西道观察使的本官是梁州刺史（兴元府尹）。代宗、德宗以后，观察使通常还要带御史中丞的官衔，以便行使监察诸州的权力。
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