唐宪宗于元和元年（806）平定刘辟之乱以后，任命高崇文为剑南西川节度使。由于高崇文是目不识丁的武将，不知道在平定叛乱之后应该如何治理剑南西川，加之宪宗亦不放心继续由武将担任剑南西川节度使，因此在元和二年（807），改由宰相武元衡出任剑南西川节度使。高崇文离任之时，“恃其功而侈心大作，帑藏之富，百工之巧，举而自随，蜀都一罄”[111]。武元衡入蜀以后，面对遭到高崇文洗劫的剑南西川，“庶事节约，务以便人。比三年，公私稍济。抚蛮夷，约束明具，不辄生事，重慎端谨，虽淡于接物，而开府极一时之选”[112]。武元衡能够以一介文臣而控制住剑南西川，除了自身谨慎行事之外，主要还是与当时全国的政治形势有关。自刘辟之乱被唐廷平定之后，蜀人震恐。元和二年（807），宪宗又平定镇海节度使李锜之乱，朝廷声威大振。武元衡挟其声势，以宰相出镇剑南西川，故蜀中诸将颇惮之。加之剑南西川的“四面皆是国家兵镇”[113]，蜀军即使有所不满，亦不敢轻举妄动。在这种形势下，宪宗成功地以文臣取代武将，镇守剑南西川。元和八年（813），武元衡“复入中书知政事”[114]。而继任的李夷简，则是郑惠王李元懿的四世孙，属于唐朝的宗室。在其担任剑南西川节度使期间，“巂州刺史王颙积奸赃，属蛮怒，叛去。夷简逐颙，占檄谕祸福，蛮落复平。始，韦皋作《奉圣乐》、于
作《顺圣乐》，常奏之军中，夷简辄废之，谓礼乐非诸侯可擅制”[115]。大体上也是沿袭武元衡的治蜀思路，对内谨慎行事，对外不轻易挑起事端，以此求得剑南西川的政局稳定。自武元衡、李夷简之后，直到唐僖宗即位，剑南西川节度使基本上是由重臣、亲贵担任，“故非上将贤相、殊勋重德，望实为人所归伏者，则不得居此”[116]，从而扭转了安史之乱以来军人专权于剑南西川的局面。
剑南东川在节度使严砺于元和四年（809）死后，宪宗随即任命与武元衡关系甚好的潘孟阳为剑南东川节度使，由此结束了地方豪强和军人长期控制剑南东川的局面。自此以后，再也没有剑南东川的人士出任剑南东川节度使。山南西道的情况，基本上类似于东、西两川，主要由外来的文臣担任节度使。只是由于兴元府（治今陕西省汉中）直接拱卫京师南面，并且控制着京师与剑南东、西两川的交通要道，其间也有军将出任节度使。不过，唐廷对于任命职业军人担任山南西道节度使，除了主要考虑其忠诚程度之外，也很注意其德行，因此担任山南西道节度使的军将，不仅对朝廷忠诚，而且大多较为廉洁。例如元和三年（808）出任山南西道节度使的裴玢，“颇以公清苦节为政，不交权幸，不务贡献，蔬食敝衣，居处才避风雨，而廩库饶食，三军百姓安业，近代将帅无比焉”[117]。
唐廷除了主要任用文臣出任剑南三川节度使以外，也主要从剑南三川节度使和淮南节度使中遴选朝廷的宰相。自宪宗元和元年（806）至僖宗乾符六年（879），在担任剑南三川节度使的93人[118]中，先后有40人成为宰相，大约每二名节度使中就有一人成为宰辅，因此当时的人把剑南三川视为宰相回翔之地。
图2-10 唐宪宗像
唐宪宗是唐代后期最有政治作为的君主。由于他削弱了地方藩镇的势力，并在一定程度上重新恢复了中央政府的权威，因而也被称为是唐朝的中兴之主。唐宪宗在以武力平定剑南西川并重新确立朝廷对剑南三川节度使的选派和任命权之后，还采取多种政策措施，加强对剑南三川的控制。在政治上，为了扭转军人专权的局面，主要任用文臣出任剑南三川节度使，力图恢复唐代前期的官僚政治体制。在经济上，宰相裴垍于元和四年（809）对地方财政的分配进行改革。“先是，天下百姓输赋于州府：一曰上供，二曰送使，三曰留州。建中初定两税时，货重钱轻，是后货轻钱重，齐人所出，固已倍其初征。而其留州、送使，所在长吏又降省估，使就实估，以自封殖而重赋于人。及（裴）垍为相，奏请天下留州、送使物，一切令省估，其所在观察使，仍以其所莅之郡租赋自给，若不足，然后征于支郡。其诸州送使额，悉变为上供”[119]，以此削弱藩镇的财政基础。在军事上，宪宗完善了监军制度，由宦官出任监军使，对节度使及其掌握的军队进行监视；取消了节度使对州兵的控制权，改由州刺史统领州兵。同时，为了防范军人集团作乱，还尽力削弱剑南三川的军队。唐宪宗的这些政策措施，基本上为后来的唐朝诸帝所继承，由此形成中央与巴蜀地区新的政治、经济、军事关系，曾经跋扈一时的藩镇也随之衰落。不过唐宪宗并没有建立起像唐代前期那样高度集权的政治体制，而是在中央与地方分权的格局下，重新分配权力，增强中央对地方的控制力，并削弱地方的权力。
元和十五年（820）正月，宪宗被两名对他不满的宦官王守澄和陈弘庆弑杀，其子李恒继位，是为唐穆宗。在穆宗刚登上皇位之时，宰相萧俛和段文昌就“屡献太平之策，以为兵以静乱，时已治矣，不宜黩武，劝穆宗休兵偃武。又以兵不可顿去，请密诏天下有兵处，每年百人之中，限八人逃、死，谓之‘消兵’。帝既荒纵，不能深料，遂诏天下，如其策而行之”[120]。穆宗长庆元年（821），段文昌“拜章请退。朝廷以文昌少在西蜀，诏授西川节度使、同中书门下平章事。文昌素洽蜀人之情，至是以宽政为治，严静有断，蛮夷畏服”[121]。同时，段文昌也按照他向穆宗提出的“消兵”办法，不再补充蜀军因开小差和死亡造成的减员，以此减少蜀军数量。由于段文昌了解剑南西川的政情，恩威并用，群蛮震服，因此，在长庆二年（822），“黔中蛮叛，观察使崔元略以闻，文昌使一介开晓，蛮即引退”[122]，并未因蜀军遭到削弱而造成严重后果。然而继段文昌之后出任剑南西川节度使的杜元颖，却因削弱蜀军而遭到南诏的大规模入侵，给巴蜀地区造成严重破坏。
杜元颖是唐太宗时期著名宰相杜如晦的五世孙，穆宗即位后，因杜元颖多识朝章，被提拔为宰相。长庆三年（823），替代段文昌出任剑南西川节度使。长庆四年（824），穆宗病死，长子李湛继位，是为唐敬宗。由于敬宗荒淫无道，杜元颖“每欲中帝意以固幸，乃巧索珍异献之，踵相蹑于道，百工造作无程。敛取苛重，至削军食以助裒畜，又给与不时，戍人寒饥，乃仰足蛮徼。于是人人咨苦，反为蛮内觇，戎备不修”[123]。宝历二年（826），敬宗被其狎暱的群小弑杀，其弟李昂即位，是为唐文宗。由于杜元颖在剑南西川大量削减军费开支，造成蜀军的普遍不满，只因此时蜀军的战斗力已经遭到严重削弱，无力以自身的武力驱逐节度使，因此转而利用南诏的力量来反对杜元颖。文宗太和三年（829），南诏在蜀军的招引下，大举入侵，“以蜀卒为乡导，袭陷巂、戎二州”[124]，而“诸屯闻贼至，辄溃，戍者为乡导，遂入成都。已傅城，元颖尚不知，乃率左右婴牙城以守，贼大掠，焚郛郭，残之，留数日去，蜀之宝货、工巧、子女尽矣。初，元颖计迫，将挺身走，会救至乃止。文宗遣使临抚南诏，南诏曰：‘蜀人祈我诛虐帅，不能克，请陛下诛之，以谢蜀人。’由是贬邵州刺史。议者不厌，斥为循州司马”[125]。在南诏退兵之后，又爆发兴元兵变。“南诏之寇成都也，诏山南西道发兵救之。兴元兵少，节度使李绛募兵千人赴之，未至，蛮退而还。兴元兵有常额，诏募兵悉罢之。”[126]监军使杨叔元与节度使李绛素来不和，于是利用募兵不愿被遣散而进行挑拨，由此激起兵变，节度使李绛也为乱兵所杀。不过，这次兵变很快就被新任节度使温造平定下去。(www.xing528.com)
自文宗太和三年（829）南诏大规模入侵成都之后，南诏便成为影响剑南三川政局稳定的重要外部因素。然而自唐宪宗以来，朝廷一直采取削弱蜀军的政策，“每岁发卒戍南者，皆成都顽民，饱稻饫豕，十九如瓠，虽知征鼓之数，不习山川之险”[127]。同时，在宪宗元和四年（809）对地方财政的分配进行改革后，节度使的收入基本上只有其治所所在的州府租赋，而节度使管辖诸州原送交节度使的租赋则改为上缴中央政府，由此使得节度使的收入大幅度减少，无力为军队提供必要的财政支持，因此大多数的蜀军将领，只有官职而没有俸禄，“多虚职名，亦无廪给”[128]。于是“为将者刻薄以自入，馈运者纵吏而鼠窃。县官当给帛则以苦而易良，当贩粟则以沙而参粒（自注：每岁当给帛，主将辄先市轻帛以易其重帛，然后散诸边卒；当给粮，丁吏必先盗其米，然后以沙补其数以给。边卒常以为怨）。如此则边卒将怨望之不暇，又安能殊死而力战乎？此巴蜀所以为忧也”[129]。在这种情况下，蜀军人心涣散，作战能力也随之下降。文宗太和三年（829）南诏入侵时，取代杜元颖出任剑南西川节度使的郭钊，就是因为“兵寡弱，不能战”[130]。其后，在李德裕、李固言等人担任剑南西川节度使期间，虽然加强兵备，但是并没有从根本上改变“蜀兵脆弱”[131]的状况，所以直到懿宗咸通二年（861），剑南西川节度使杜悰仍然说：“今西川兵食单寡。”[132]
由于在文宗太和三年（829）南诏大规模入侵成都之后，唐廷继续采取削弱蜀军的政策，不仅使得蜀军人心涣散，缺乏作战能力，而且还造成蜀军内部贪污盗窃成风，“蜀之将帅鲜不好货”[133]，因此一些官员也希望能到巴蜀地区担任节度使，以便敛财。懿宗咸通九年（868），凤翔少尹李师望欺骗朝廷说：“巂州控扼南诏，为其要冲，成都道远，难以节制，请建定边军，屯重兵于巂州，以邛州为理所。”[134]朝廷信以为真，于是割剑南西川的邛（治今四川省邛崃）、眉（治今四川省眉山）等6州置定边军，以李师望为节度使。其实，邛州距成都只有一百六十里，离巂州（治今四川省西昌）上千里，一旦巂州有事，设在邛州的定边军同样难以迅速作出反应。李师望奏置定边军，其实是为了私利，因此到任之后，大肆贪污，“聚私货以百万计，戍卒怨怒，欲生食之，师望以计免，朝廷征还，以太府少卿窦滂代之。滂贪残又甚于师望”，而“西川大将恨师望分裂巡属，阴遣人致意南诏，使入寇”[135]，由此导致咸通十年（869）南诏大规模入侵，给剑南西川造成严重破坏。（详见第五章第四节）
唐廷采取削弱蜀军的政策，不仅导致蜀军与外敌勾结，招引南诏入侵，同时也使得蜀军与节度使之间关系紧张，矛盾重重，最终引发流血冲突。在咸通十年（869）南诏大规模入侵成都时，为了抵御南诏对成都的进攻，剑南西川节度使卢耽招募西川将士中的骁勇之士，补以实职，厚给粮赐，得选兵3000，号称突将。卢耽的这种做法，虽然是在紧急情况下的权宜之计，但是却有悖于朝廷的既定政策，因此在僖宗乾符二年（875）出任剑南西川节度使的高骈，又转而按照朝廷削弱蜀军的既定政策，薄待突将，“悉令纳牒，又托以蜀中屡遭蛮寇，人未复业，停其廪给，突将皆忿怨。骈好妖术，每发兵追蛮，皆夜张旗立队，对将士焚纸画人马，散小豆，曰：‘蜀兵懦怯，今遣玄女神兵前行。’军中壮士皆耻之。又索阖境官有出于胥吏者，皆停之。令民间皆用足陌钱，陌不足者皆执之，劾以行贿，取与皆死。刑罚严酷，由是蜀人皆不悦”[136]。高骈的这些做法，终于使得突将发生骚乱，“大噪突入府廷，（高）骈走匿于厕间，突将索之，不获。天平都将张杰率所部数百人被甲入府击突将，突将撤牙前仪注兵杖，无者奋梃挥拳，乘怒气力斗，天平军不能敌，走归营。突将追之，营门闭，不得入”[137]。于是监军使前去慰抚，“皆曰：‘州虽更蛮乱，户口尚完，府库方实，公削军廪以自养，不堪其虐，故乱。’监军惧，讲解之。取役夫数百，名叛卒，籍斩其首，乃定”[138]。然而在突将的骚乱结束后，高骈却“阴籍突将之名，使人夜掩捕之，围其家，挑墙坏户而入，老幼孕病，悉驱去杀之，婴儿或扑于阶，或击于柱，流血成渠，号哭震天，死者数千人”[139]。高骈滥杀突将，固然是为了发泄私忿，但是他薄待突将的做法，却是符合朝廷削弱蜀军的政策，因此朝廷并没有追究他滥杀无辜的行为。
唐僖宗中和元年（881），因京师长安被反叛的黄巢军队占领，僖宗在其亲信的宦官田令孜挟持下，逃到成都避难。由于田令孜薄待蜀军，又导致黄头军哗变。“初，车驾至成都，蜀军赏钱人三缗。田令孜为行在都指挥处置使，每四方贡金帛，辄颁赐从驾诸军无虚日，不复及蜀军，蜀军颇有怨言。丙寅，令孜宴土客都头，以金杯行酒，因赐之，诸都头皆拜而受，西川黄头军使郭琪独不受，起言曰：‘诸将月受俸料，丰赡有余，常思难报，岂敢无厌，顾蜀军与诸军同宿卫而赏赉悬殊，颇有觖望，恐万一致变。愿军容减诸将之赐以均蜀军，使土客如一，则上下幸甚。’”郭琪的这番话，反映了当时蜀军普遍存在的不满，但也使得田令孜大为恼怒，遂赐毒酒给郭琪。“琪知其毒，不得已，再拜饮之。归，杀一婢，吮其血以解毒，吐黑汁数升，遂帅所部作乱。丁卯，焚掠坊市。令孜奉天子保东城，闭门登楼，命诸军击之。琪引兵还营，陈敬瑄命都押牙安金山将兵攻之，琪夜突围出，奔广都，从兵皆溃。”[140]郭琪最终逃到扬州投归高骈。
在唐宪宗至唐僖宗时期，由于唐廷加强了对剑南三川的控制，从而使巴蜀地区的政治格局在两个方面发生变化。
首先是节度使逐渐官僚化。自唐宪宗重新恢复中央政府对剑南三川的控制之后，节度使的构成便发生了显著变化，由朝廷自行任命的官员，取代了因安史之乱而在政治上崛起的职业军人和地方豪强，出任剑南三川的节度使。其中剑南西川节度使都是具有行政经验的文官，剑南东川节度使和山南西道节度使则是文官和军事将领兼而有之，但是文官节度使的人数远多于军事将领。这些节度使在剑南三川的任期，通常不会超过6年，因此基本上没有与地方势力建立起盘根错节的共同利益，加之他们中的大多数人同时兼任中央职务或曾经在中央的行政和军事部门任过职，并有可能通过在剑南三川担任节度使而成为朝廷的宰相，因此这些节度使都是按照中央的政策治理巴蜀地区。当中央利益与地方利益发生冲突时，他们基本上都是站在中央政府的立场，压抑地方利益，这和此前先后在剑南三川担任节度使的严震、严砺、鲜于叔明、崔宁、韦皋等人更多地体现地方利益截然不同。同时，唐廷还采取设置监军使，取消节度使对州兵的控制权，削弱节度使对地方财政的控制，限制节度对僚属的任命等多种措施，强化中央对节度使的监督，并削弱其权力。由此使得这个时期的剑南三川节度使，再也不具有类似崔宁、韦皋那样高度自治的权力，也没有出现类似张献诚、张献恭和严震、严砺那样的家族式统治。节度使的权力和地位发生了根本性的变化。
其次是蜀军逐渐衰落。自宪宗以后，为了削弱在安史之乱爆发后一度左右巴蜀政局的蜀军集团，唐廷采取削减军事预算，减少蜀军人数和分散军队指挥权等多种措施，不断削弱蜀军战斗力，使其不能与中央相抗衡，从而使得曾经有着优厚物质待遇，并影响巴蜀地区政治进程的蜀军，逐渐沦落为缺衣少食，战斗力低下，备受朝野诟病的弱势群体。然而唐廷的这种做法，虽然使得巴蜀地区再也没有出现像崔宁那样因得到蜀军支持而取得权力的节度使，但也使得蜀军完全无力像韦皋治蜀时期那样有效地抵御外敌入侵，由此导致南诏多次对剑南三川的大规模入侵，并给巴蜀地区的社会经济造成严重破坏。
至于因安史之乱而在政治上崛起的巴蜀土豪，虽然由于“回避”政策的再度实施，不能担任剑南三川的节度使，但是他们通过担任州军中的牙将和州、县政府中的胥吏，仍然掌握着巴蜀地区的基层军、政权力，并形成联系广泛的地方利益集团。这个以巴蜀土豪为代表的地方利益集团，与唐廷任命的节度使、州刺史及其僚属一直存在着矛盾。在唐僖宗继位之后，随着中央政府权力的再度衰落，巴蜀土豪与官僚集团的矛盾便演变为直接冲突。
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