民族区域自治制度的完善实践

中国在经历了战国七雄的激烈竞争后，在公元前221 年秦国终于实现了国家的第一次大统一，秦始皇统一国家后，积极变法，实现新政。在全国推行了郡县制、统一了法律、文字、立法、车轨、货币及度量衡。这些举措促进了各民族、各地区的交流和融合，开创和奠定了长达两千多年以来统一的、多民族共同生活、共同发展、共同进步的基本格局。此后，历代中央政府，对少数民族地区基本采取了“因俗而治”的政策和策略，保持了当地原有的社会制度和生活习惯，促进了各少数民族对国家的认同感。

但是，由于各少数民族在经济、文化、生活、传统、习惯、族内制度等方面与国家整体之间、与其他少数民族之间客观上存在着种种差异，导致民族问题无论在历史还是在现代都客观地存在着，有时表现得还比较突出。“民族问题从狭义上讲主要是指民族间的关系问题，从广义上讲除了民族关系之外，还涉及民族自身的发展、民族与阶级、民族与国家等诸多方面的复杂关系问题。”[26] 因此，民族问题是关系国家存亡与稳定、社会进步与发展、人民安居与乐业的重大历史与现实问题。对于一个多民族国家来说，能否妥善解决民族问题，关系人民的幸福安康、国家的统一富强和民族的复兴与衰亡。

一个国家采取什么样的民族政策和制度，是由这个国家的基本政治制度决定的，同时也受到这个国家历史和国情的深刻影响和制约。在当今世界，有2000 多个民族，分布于近200 个国家。由于民族多、国家少，因而绝大多数国家都是多民族国家。

确立什么样的制度和模式来解决民族问题，是一个十分重大的问题。在一个多民族国家，处理民族问题的模式要受制于民族观、国家观和治理策略等基本要素。我国是一个幅员辽阔的多民族国家，少数民族呈现出大杂居、小聚居和交错居住的格局。中国共产党自成立时起就高度重视民族问题，并始终积极致力于探索适合我国实际的民族问题解决办法，经过长期的历史实践最终提出了民族区域自治制度并通过法律方式予以了固化。这是中国共产党处理民族问题中创造性地运用马克思主义民族理论和国家学说与中国的民族实际状况相结合的产物。这一制度既体现了中国传统文化的优良观念（如“大一统”“因俗而治”等等），也体现了马克思主义的民族理论、国家结构理论、地方自治理论、区域自治理论，同时，更是中国共产党民族区域自治政策实践和探索解决民族问题道路经验教训的历史延续。

1936 年5 月在中国共产党领导下的陕甘宁边区，成立了陕甘宁豫海县（现宁夏回族自治区同心县） 回族自治政府，这是在少数民族地区实行区域自治最早的实践之一。抗日战争时期，中国共产党在抗日民主根据地，坚持实行民族平等，积极推行民族区域自治。1938 年10 月，毛泽东在党的六届六中全会上提出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”，[27]“各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的一部门，管理和他们有关事务，调节各族间的关系，在省县政府委员中应有他们的位置”。[28]“尊重各少数民族的文化、宗教、习惯，不但不应强迫他们学汉文学汉语，而且应赞助他们发展用各族自己言语文字的文化教育。”[29] 这些论述比较系统地阐述了和体现民族区域自治制度的内容，标志着中国共产党民族区域自治思想的初步形成。“1941 年5 月颁布的《陕甘宁边区施政纲领》第17 条明确规定：依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。”[30] 在这一政策的指导下，陕甘宁边区在1941 年后建立了5 个回民自治乡和1 个蒙民自治区。抗战胜利后，中国共产党继续实行民族平等政策，并明确提出在少数民族聚居区实行民族区域自治。1946 年2 月18 日，中共中央明确提出：“根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号。”[31]1946 年4 月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》规定：“边区人民不分民族，一律平等”，“人民为行使政治上各项自由权利，应受到政府的诱导与物质帮助”。还规定：“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规。”[32] 这就以立法形式确立了民族区域自治制度。在《陕甘宁边区宪法原则》的指引下，中国共产党领导的第一个省级边疆少数民族自治区——内蒙古自治区于1947 年4 月底正式成立。此后，民族区域自治制度在1949 年《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954 年《中华人民共和国宪法》中被正式确立。在此基础上，1952 年8 月8 日中央人民政府委员会第18 次会议批准施行《民族区域自治实施纲要》，该实施纲领共7 章、40 条，就民族区域自治问题作了详细规定。由此开始，民族区域自治制度在我国少数民族聚居地方得以全面实施。依据《民族区域自治实施纲要》的基本精神，四个自治区陆续成立（1955 年10 月新疆维吾尔自治区成立；1958 年3 月广西壮族自治区成立；1958 年10 月宁夏回族自治区成立；1965 年9 月西藏自治区成立）。目前，全国已设立了5 个自治区、30 个自治州、120 多个自治县（旗）、1100 多个民族乡，55 个少数民族中有44 个民族实行了区域自治。(www.xing528.com)

民族区域自治制度实施以来，我国各少数民族自治地方的经济、社会、文教、科技、卫生等各项事业取得了长足的进步，极大地改善了各少数民族地区的生存与发展状况。

1984 年5 月31 日，全国人大六届二次会议审议通过了《民族区域自治法》，该法对民族自治地方自治机关的自治权等作了详细规定。《民族区域自治法》的颁布实施，标志着国家将保障少数民族的自治权利，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，促进民族自治地方的改革、发展和稳定等重大问题纳入到了法制化轨道。同时，随着我国经济社会的发展，该法的一些规定已不适应新的情况。因此，九届全国人大常委会第20 次会议于2001 年2 月28 日对《民族区域自治法》作了适当修改，科学总结了该法颁布实施以来的成功经验，充分反映了民族地区政治、经济、文化建设的新形势和新要求。实践证明，作为我国四大基本政治制度（人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主自治制度） 之一的民族区域自治制度是根据我国的历史发展、现实国情以及政体、国体的要求而做出的制度安排。这一制度明确了国家的统一领导是民族区域自治的前提，各少数民族是实施民族区域自治的主体，自治权是民族区域自治的核心等重大原则问题，对有效保护少数民族当家作主的权利，发展平等、团结、互助的民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方经济社会发展具有重要意义。从制度设计上保证了当代一些多民族国家发生的民族动乱和战争连绵不断的状况在我国的发生。所以，“民族区域自治制度既是党和国家尊重民族情感、尊重各民族主体地位、尊重民族创造精神的体现，又是公平公正、团结互助与共同繁荣在民族发展问题上的反映，得到了各族人民的衷心拥护，符合中国特色社会主义事业的发展要求和全国各族人民的根本利益”，[33] 是中国特色社会主义的一大政治优势，被国际社会和世人称为处理民族问题的“中国经验”。

当然，制度存在的正当性并不能说明制度实施具有当然的有效性。从实践来看，民族区域自治制度在实践中还存在一些不足，如自治权（立法权；变通执行权；停止执行权；经济发展自治权；财政管理自治权；干部培养使用权；发展教育权；民族文化权） 行驶不够充分；优惠政策缺乏稳定性、有效性、长久性；政策转化为法律的周期长；等等。从维护民族地区社会稳定的视角讲，解决这些实践及制度自身存在的问题：一是正确处理好国家集中统一与区域自治的关系，在坚持国家集中统一、考虑国家整体利益、有利于增强国家意识、公民意识、中华民族意识的前提下，充分发挥自治制度优势，持续性地促进少数民族权利的实现，帮助提高少数民族地区经济社会发展水平，是新形势下我国全面、同步建成小康社会，实现伟大中国梦所必须解决的重大政治、制度问题。二是正确处理好民族因素和区域因素的关系，讲明、讲清、讲透民族区域自治不是单个民族独享的自治，自治地方也不是某个民族独有独治的独立王国的法理。任何少数民族都是国家的一员，任何民族地方都是国家的组织部分，所以少数民族都负有保证国家主权统一、领土完整、民族团结的神圣义务。三是正确处理好实行民族区域自治的民族与其他民族的关系，贯彻落实好各民族法律地位平等，各民族共同进步发展的要求。自治地方既要高度重视好保障实行区域自治的民族行使自治权，也要保障其他各民族依法享有的各种权利，审慎处理民族间的各种关系，保持正常的交流、交往、交融，做到相互尊重、平等、包容，以此帮助推进民族自治地方各项工作的制度化、规范化、程序化、科学化。