西部民族地区社会稳定实务研究：明确战略地位，加强顶层设计

稳定是福，动乱是祸。稳定是西部各少数民族安居乐业的基础，是西部民族地区繁荣发展的保障线，维护和保持西部民族地区社会大局稳定是重要而紧迫的政治任务。

长期以来，各种不稳定因素在我国西部民族地区此起彼伏、此消彼长，尤其是“三股势力”的干扰破坏活动给西部民族地区的社会稳定工作带来了较为严重的影响，维护西部民族地区大局稳定的任务艰巨而繁重。面对西部地区特殊的历史与现实状况，中央对西部民族地区的社会稳定工作高度重视，始终坚持从确保全国大局稳定和国家长治久安的战略高度，从把握国际国内两个大局、网上网下两个战场的宏观视角，对西部民族地区的社会稳定问题进行研究和处置。在西部少数民族地区建设和发展的每一个重要时期，我国都根据实际情况对社会稳定工作作出了一系列重要战略决策和重大工作部署，从而确立了西部民族地区尤其是新疆、西藏、云南等少数民族地区社会稳定工作的战略地位。

新中国成立之处，由于种种因素的影响和客观条件的缺失，国家在维护西部民族地区社会稳定这一重要问题上，存在着缺乏顶层制度设计、维护稳定的经济基础不雄厚、社会基础不扎实、文化基础不牢靠等问题和缺陷。为此，党的第一代中央领导集体，在实现了对新疆、西藏的和平解放，建立了人民当家作主的新政权后，在西部民族地区尤其是新疆、西藏等地区立即废除了遗存几千年的封建剥削压迫制度，创立并实行了具有中国特色的民族区域自治制度，在自治区域内少数民族实现了政治上当家作主、法律上一律平等的千年梦想，从而在国家制度层面为西部民族地区的发展和稳定奠定了坚实政治、法律基础。改革开放以来，党的第二代中央领导集体，一方面不断完善民族区域自治制度，另一方面积极推动西部民族地区的改革开放和现代化建设，开创了西部民族地区经济发展、社会稳定、民族团结的良好局面。党的第三代中央领导集体，根据新形势新任务的要求，及时实施了西部大开发战略，西部民族地区的改革、发展、稳定工作进入了全面推进的新阶段，西部民族地区经济社会水平快速提高，人民生活水平大幅增长，社会事业稳步前进，与东部发达地区的差距逐步缩小，呈现出了各民族团结奋斗、和谐相处的安定局面。近二十多年来，中央政府更是把西部民族地区的社会稳定工作摆在重要位置，实事求是地进行科学判断，提出并实施了一系列维护西部少数民族地区社会稳定的新举措。

（一） 做出了关于新疆发展和稳定的总体部署

1996 年，中央专题研究新疆稳定工作，明确提出了“影响新疆稳定的主要危险是民族分裂主义和非法宗教活动”的科学论断，对维护新疆稳定作出重要部署。新疆根据中央决策，结合严峻的对敌斗争形势，提出“主动出击、露头就打、先发制敌”的方针，集中力量严厉打击民族分裂主义的骨干分子、宗教极端势力的为首分子和暴力恐怖犯罪分子。1997 年3 月，中央决定在新疆重点地区进一步开展集中整治、严厉打击暴力恐怖犯罪专项斗争，促进了社会治安的进一步好转。2004 年4 月，中央又专题研究新疆工作，提出今后一个时期，新疆的发展战略方针是“稳疆兴疆、富民固边”。要“以稳定保发展，以发展促稳定”。2007 年9 月28 日，国务院发布了《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》。该意见提出：保持新疆的长期稳定，不仅具有重大的经济意义，而且具有重大的政治意义。要求全党全社会要充分认识新疆在党和国家工作大局中具有的特殊重要的战略地位，确保新疆的长治久安，实现“稳疆兴疆、富民固边”的战略目标，增强各族人民的凝聚力，筑牢抵御民族分裂活动的坚实基础。该意见明确指出，在加快新疆经济社会发展中要始终高度重视社会稳定工作，巩固和加强民族团结，坚决维护边疆稳定和国家安全。始终坚持以发展促稳定，以稳定保发展，确保各族人民群众安居乐业、和谐相处、共同进步。要教育广大干部和各族群众牢固树立“三个离不开”（汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开） 的思想，珍惜、巩固、发展平等、团结、互助、和谐的民族关系，引导各族干部群众树立马克思主义的国家观、历史观、民族观、宗教观、文化观，加强各民族之间的经济、文化交流，以民族团结促进军政、军民团结。要坚持打防结合、标本兼治，继续加强反分裂、反渗透斗争，严密防范和严厉打击境内外“三股势力”的渗透破坏活动，加强社会治安综合治理，切实维护国家安全和祖国统一。

为了实现既定的战略目标，中央还提出了“七项战略措施”和“四个基本保障”。“七项战略措施”包括经济建设、教育、宣传文化、民族宗教、干部与人才队伍建设、社会治安、兵团工作等七个方面。“四个基本保障”包括思想保障、政治保障、法律保障、政策保障等四个方面。

2009 年7 月，乌鲁木齐市发生策动民族分裂、扰乱社会秩序、破坏社会稳定的“7·5”事件后，党中央、国务院高度重视，中央政治局常务委员会于7 月8 日迅速召开会议，专门研究部署维护新疆社会稳定工作。提出“维护和保持新疆社会大局稳定，是当前新疆最重要最紧迫的任务”。[1] 之后的8 月5 日，胡锦涛同志赶赴新疆考察工作，进一步指出，做好新疆工作的关键是要处理好一种关系（发展和稳定），始终坚持两手抓（ 一手抓改革发展，一手抓团结稳定），自觉做到“ 三个不动摇”（ 以经济建设为中心不动摇、维护社会大局稳定不动摇、各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展不动摇）。

2010 年3 月，中央召开了全国对口支援新疆工作会议。强调：为加快新疆发展、维护新疆稳定，要动员全国力量，加大对新疆的支持力度。这是新时期中央对新疆工作总体部署的重要组成部分，是促进社会和谐稳定、实现新疆长治久安的重要保证。此后，中央陆续召开了四次支援新疆工作会议（第1 次于2010 年3 月29 日至30 日召开；第2 次于2011 年5 月27 日至29日召开；第3 次于2012 年五月底召开；第4 次为2013 年9 月23 日至24 日召开）。期间，出台政策之多、投入资金之多、建设项目之多、惠及民生之广在新疆历史上前所未有。据统计，第一次援疆会议后，全国各省市共启动援疆试点项目249 个，项目总投资约65 亿元，其中对口援助资金约28 亿元。第二次援新疆会议后，全疆引进对口支援省市经济合作到位资金1281 亿元。第三次援新疆会议后，各援疆省市开展了1754 个产业援疆项目，引进资金1493亿元。第四次援新疆会议后，援疆省市计划安排援助项目约1140 个，财政援助资金约111 亿元。这些项目和资金在解决制约新疆发展稳定的根本性、长远性、基础性问题上发挥了巨大作用，取得了重大突破。新疆维吾尔自治区统计局数据显示，2010 年到2013 年，新疆GDP 增长逐年加快，2013 年新疆实现地区生产总值（GDP） 2400 亿元，按可比价格计算，比上年增长15%。是新疆历史上经济发展最好、最快的时期。(www.xing528.com)

进入21 世纪以来，受多种因素影响，新疆地区的暴力恐怖活动逐渐活跃。2010 年5 月17 日～19 日，国家专门召开新疆工作座谈会，针对新疆暴力恐怖活动的实际，做出了新疆“存在着分裂势力以暴力恐怖手段和其他方式进行的分裂祖国活动，反对民族分裂的斗争尖锐复杂”和“民族分裂势力及其活动是影响新疆社会稳定的主要危险”的战略判断，提出了新疆工作的两大任务即“推进新疆跨越式发展和长治久安”，并首次提出“要把推进新疆跨越式发展和长治久安摆到党和国家工作大局中来谋划”。

2014 年5 月28 日至29 日，以习近平同志为核心的新一届中央委员会依据新疆工作的实际，适时召开了中央新疆工作座谈会。会议全面总结了2010年中央新疆工作座谈会以来的工作，科学分析了新疆形势，制定了《关于进一步维护新疆社会稳定和实现长治久安的意见》。该意见进一步明确了新疆工作的指导思想、基本原则、目标任务、主攻方向和政策措施。指出：做好新疆工作是全党全国的大事，必须从战略全局高度，谋长远之策，行固本之举，建久安之势，成长治之业。会议确定“维护新疆社会稳定和实现长治久安”是新时期新疆工作的总目标，“严厉打击暴力恐怖活动；遏制宗教极端势力渗透蔓延和暴力恐怖活动；坚持长期作战，坚定必胜信心，扎实做好新疆长治久安各项工作”是新疆工作的重点。“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”是新疆工作的基本思路，“做好民族宗教工作，坚持可持续发展，坚持开放战略，维护社会稳定，用社会主义核心价值体系构筑新疆各民族共有精神家园”是新疆工作的主要措施。

（二） 做出了关于西藏发展和稳定的总体规划部署

西藏在我国国家稳定、社会发展、安全战略格局中具有独特而重要的地位。长期以来，西方敌对势力和达赖分裂集团，始终在把西藏问题视为遏制中国发展、分裂中国版图的突破口，由此导致西藏在长期的建设发展过程中时刻面临着复杂、尖锐、特殊的社会稳定问题。面对这种情势，我国政府在西藏问题上一直坚持“建立各民族友爱合作的大家庭”的政治主张，以建立平等、团结、互助、进步、和谐的民族关系为目标，在维护西藏稳定中坚持原则性与灵活性相结合、历史与逻辑相统一的方法和艺术，实现了西藏从凋零萎缩、民不聊生、政教合一的封建农奴制度到民族、社会、经济、文化、社会事业全面崛起的伟大转变。取得这种历史成就的根本原因是国家对西藏问题的高度重视和科学合理的制度安排。1980 年3 月和1984 年2 月，党中央、国务院先后召开了两次西藏工作座谈会，形成了一系列包括维护西藏稳定的战略决策。1989 年10 月，针对西藏工作面临的复杂形势和艰巨任务，中央专题研究西藏问题，形成了《中央政治局常委讨论西藏工作会议纪要》，强调西藏工作要紧紧抓住政治局势稳定和经济快速平稳发展这两件大事。其中保持社会稳定、巩固和发展安定团结的政治局面是西藏首要的政治任务。20世纪90 年代初期，中央做出了“西藏民族、宗教问题具有民族的单一性和宗教的群众性的特点，是国内外敌对势力‘西化’ ‘分化’ 中国的战略突破口，西藏发展、稳定、安全关系到全国的发展、稳定、安全，必须审慎地处理西藏问题”的科学判断。[2]1994 年7 月，中央召开了第三次西藏工作座谈会。明确指出达赖是在西藏制造社会动乱的总根源，是阻挠藏传佛教建立正常秩序的最大障碍。强调决不能让西藏从祖国分裂出去，也决不能让西藏长期处于落后状态。根据西藏经济社会发展的实际状态和反分裂斗争形势的变化，制定了“旗帜鲜明、针锋相对、主动治理、强基固本、标本兼治、重在治本”的反分裂斗争方针，并下发了《中共中央、国务院关于加快西藏发展，维护社会稳定的意见》。为了帮助西藏地区在新世纪实现跨越式发展和长治久安这一历史任务，2001 年6 月，中央召开了第四次西藏工作座谈会，从战略高度尤其是从加强党的建设的高度研究了在新世纪初进一步做好西藏工作的一系列重大问题。2010 年1 月18 日至20 日，中央召开了第五次西藏工作座谈会，进一步明确了新时期西藏工作的指导思想、主要任务、工作要求，并在战略层面对我国所有藏区的社会稳定和经济社会发展作出了全面部署安排。

2013 年，习近平总书记提出了“ 治国必治边、治边先稳藏”的战略思想。2015 年，中央召开了第六次西藏工作座谈会，会议将新中国成立以来党的治藏方略总结和概括为“六个必须”，即在政治上必须坚持党的领导，坚持社会主义制度和民族区域自治制度。在战略上必须坚持治国必治边、治边先稳藏，坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则。在经济社会发展上必须把握西藏的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作为出发点和落脚点。在民族宗教问题上必须全面正确贯彻党的民族政策和宗教政策，加强民族团结，增进“四个认同”。在发展措施上必须把援藏和西藏自身的艰苦奋斗结合起来，在统筹国内国际两个大局中做好西藏工作。在保障上必须加强各级党组织和干部队伍建设。同时，结合西藏经济社会和维护稳定的新常态，制定了“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的工作原则。这些重要的论断和科学判断，确立和吸收了党在西藏工作中取得的宝贵经验，贯穿和体现了党在西藏工作中取得的理论创新和实践创新成果，反映了我们对西藏及西藏工作的认识达到了全新的高度，不仅是党在新时期做好西藏工作的战略决策依据，而且也是做好西藏工作的根本原则和遵循。

伴随着历次西藏工作会议的召开，国家对西藏经济社会建设的支持力度不断加大。1984 年3 月，中央决定由全国经济较为发达的9 个省市和国家有关部委开展援助西藏建设工作，启动了全国援藏工程，首批工程共43 个项目，涉及10 个行业，总投资4.8 亿元，项目的建设基本满足了20 世纪80 年代西藏社会经济发展的基本需要，为后来西藏经济社会的发展起到了基础性作用。1994 年7 月中央在援藏工作上进一步明确了“分片负责、对口支援、定期轮换”的工作要求，同时确定了62 个援藏建设项工程项目。2001 年6月，中央加大国家直接投资力度，确定了117 个建设项目，总投资约312 亿元。各省市对口支援建设项目70 个，总投资约10.6 亿元。同时决定，对口援藏工作在原定10 年的基础上再延长10 年，援藏队伍在原有基础上再增加3个省和15 家央企，援藏范围扩展到西藏所有市县区，从而为西藏的长远建设、跨越式发展和全域的脱贫致富奠定了良好基础。

值得一提的是，在维护社会稳定问题上，新一届党中央采取了两项创新之举。一是在2013 年11 月，正式成立了中央国家安全委员会（National Security Commission of the Communist Party of China），并且该委员会的最高领导由中共中央总书记、国家主席亲自担任。中央国家安全委员会在机构性质上是中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，基本职能是统筹协调涉及国家安全及社会稳定的重大事项和重要工作。它是在我国国家地位不断上升、国家影响力不断提升，同时，国内传统安全和非传统安全因素不断增多、社会矛盾不断累积、社会风险不断聚集、国际关系中不稳定、不确定因素不断增加，对外维护国家主权与安全、对内维护政治安全和社会稳定，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多的特定情势下为加强对国家安全工作的宏观掌控和集中、统一、高效领导与指挥而应时、应势、应需设立的，对全方位制定、协调和实施国家安全战略，维护国家安全、保障社会稳定，解决各种深层社会矛盾和问题意义十分重大。二是面对我国网络快速发展，已经成为世界网络大国（截至2015 年底，中国网民规模突破6.88 亿，互联网普及率达50.3%，手机网民规模6.2 亿人，国内域名3102 万个，网站423 万家），网络安全问题同步凸显并正在成为西方反华势力对我国进行和平演变和安全侵略重要领域的严峻形势，2014 年2 月，在借鉴了美国（2009 年，奥巴马倡议成立白宫网络安全办公室，2010 年成立美军网络司令部并行直接向总统报告的制度）、俄罗斯（2013 年1 月，建立国家计算机信息安全机制，2013年3 月俄国防部研究组建网络司令部）、法国（2009 年7 月成立国家信息系统安全办公室）、德国（2011 年2 月设立网络安全理事会） 做法的基础上，成立以国家最高领导人习近平为组长的网络安全信息化领导小组。其目的：一是解决我国网络管理体制“九龙治水”、多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高的历史积弊；二是防止网络被侵（2013 年11 月，境外木马或僵尸程序控制境内服务器就接近90 万个主机IP）、打击和预防侵犯个人隐私、损害公民合法权益等违法行为。三是加强对网络发展安全问题进行统一领导、统一谋划、统一部署、统一推进、统一实施，以安全保发展、以发展促安全，建久安之势、成长治之业，确保网络信息安全，防止网上影响社会稳定事件的发生。