西部民族地区转型期间的移民搬迁工作及社会和谐稳定探究

移民工作的好坏与成败，关系着党和国家的政策、决策能否得到贯彻落实，关系着党和政府的公信力以及在人民群众中的形象和威望，关系到广大移民的生产生活质量，关系着移民工程建设能否顺利进行，同时更关系着社会的和谐稳定，应该引起高度重视和妥善解决。

（一） 不断提高对移民工作重要性的认识

我国西部民族地区的移民搬迁（不论是生态型移民还是重点工程建设型移民） 工作，是统筹经济社会协调发展、增强地区经济社会可持续发展、推动人民群众尽快脱贫致富、保护和改善生态环境的重大系统工程。对改善我国生态环境状况，优化能源结构，发展工农业生产，提高移民地区群众的生活水平，保障国民经济稳定发展，建设和谐社会、小康社会都具有十分重要的意义。

移民搬迁工作往往涉及成千上万，甚至几十万、上百万人民群众的切身利益。因此，各级政府必须高度重视移民工作，树立“移民无小事”的观念，把移民工作和移民工程建设同等对待，克服当前“重工程，轻移民”的思想和做法，做到一手抓工程建设，一手抓移民安置。要充分了解群众意愿，全面权衡当地实际，有步骤、有计划地开展每一项工作，切不可急于出政绩，搞一些面子工作，做一些形象工程，把民生问题抛在脑后。要做到成熟一个实施一个，稳扎稳打，为群众办实事，办大事。

（二） 做好移民安置规划，切实解决移民的实际困难

移民安置政策是移民工作的生命线，是确保整个移民工作顺利推进的基础和关键。在移民安置政策制定中，只有尽量做到科学合理、顺应民心，坚持以绝大多数移民群众的利益为重，才能使移民工作得到绝大多数移民群众的理解、认可、支持、配合。移民安置规划的核心是要将安置方式、发展途径、生产门路、基本生活设施等落在实处，以保证能够使移民搬得出、稳得住、安得下，并尽快适应和进入到新的、正常的生产生活轨道，达到长治久安的目的。为此，必须切实加强前期工作，做好移民安置规划。特别是要注意解决安置规划粗糙、不切实际、操作性差等问题，从规划设计上防止移民搬迁事件的发生概率。编制移民安置规划必须讲求科学，明确搬迁工作的总体思路、目标任务和政策措施，尤其是保障性配套政策要做到同步跟进，以保证安置规划能够真正得到落实，防止形成和出现“规划悬置”现象。

在编制安置规划时，政府必须要从提供长远社会保障的角度出发，切实为移民解决好就业难、吃饭难、行路难、用电难、饮水难、上学难、就医难和灌溉条件差、住房条件差、基础设施差、生态环境差等问题。对移民区尚未落实的道路、饮水、用电等配套建设，应当加快实施进度，稳定移民情绪，增强扎根新地方、建设新家园的信心，帮助移民尽快适应当地生产生活，实现搬迁移民的安居乐业。同时，要充分利用国家的各项优惠政策措施，加快推进移民新区的产业发展进程，采取多种形式多方面为新区移民提供就业扶持，拓宽就业渠道，增加就业机会，推动移民就近就业、家庭就业，满足移民增加收入，改善生活的现实需求。同时，特别要注重建立和完善移民社会保障制度，将移民基本生活保障、养老、医疗保险及教育等纳入社会保障体系，千方百计地将可能由此引发的移民上访问题、特别是群体上访问题解决在萌芽状态。

（三） 加大对移民安置政策的宣传力度

移民搬迁事件的发生，很多是由于移民对政策不理解或对政策一知半解所致。因此，必须把宣传工作贯穿于整个移民安置工作的始终，特别要注意提前宣传的作用，主动争取移民区群众的理解和支持，特别是要纠正和防止亡羊补牢式即问题发生后再来宣传的错误做法。要清醒地认识到安置补偿的局限性对诱发移民搬迁事件发生可能性的影响，在坚持政策的前提下，体谅移民乡情难舍、故土难离，抛家离舍、背井离乡的精神痛苦和合理诉求。从肯定移民服从国家建设大局的奉献牺牲精神出发，入情入理、合情合理地做好细致的思想工作，给移民以精神安慰，抚平其心理损伤，设身处地地为移民谋利解忧。要摒弃“搬也搬了、补也补了，并且是越搬越好”和希望移民感恩戴德的“恩赐”思想。在宣传工作的内容上，除了宣传移民政策外，还应注重对移民群众加强法制教育，通过有效的政策法规宣传，教育移民自觉遵守法律法规和社会公德，引导移民树立正确的个人利益观，正确认识、对待和处理好各种利益关系，避免个别移民为个人利益而出现违法犯罪、危害社会稳定的行为。使广大移民群众充分认识到参与违法事件的危害性，消减其“一等（等政策）、二靠（靠救济）、三闹（群体上访） ”的惰性、惯性思想，在学法、知法、懂法的基础上，合法地表达自己的诉求和愿望。

（四） 加强政策法规建设，做到依法移民

依法移民是移民的基本原则和行动指南。要实现既能保障移民工程顺利进行又能维护移民的合法权益的目标，必须走依法移民的道路。我国至今还没有专门的移民法，移民安置的法律制度分别分散在其他的法律法规以及部门规章之中。解决移民问题的根本在于加强移民法制建设，即通过立法的途径和方式，明确国家、地方政府、移民之间的权利义务关系，明确移民安置的标准和途径，规范政府和群众的行为界限及法律责任；做到有法可依，违法必究。在国家移民法尚未出台前，移民集中地区的地方政府应该先行先试，通过制定地方性法规，规范移民资金的管理和使用、移民项目的管理与监理、移民工程的招投标及重大决策失误责任追究办法等重大问题，保障移民工作始终在法制框架内运行。

（五） 切实维护移民权利，通过维权实现稳定

纠纷的背后是利益，利益的背后是权利。不稳定事件发生的一个非常重要的原因是事件主体的权利受损。移民具有法律法规赋予的众多权利。国家有义务保障移民权利的完全化、实际化落实。但在实践中，一些地方、部门甚至个人忽视移民生产生活权利、盘剥移民经济权利、侵犯移民民主权利等现象仍然时有发生。这是不稳定事件发生的一个重要因素。

鉴此，在今后的工作中，一是应通过多种途径搞好政务公示、公开，提高工作的透明度。移民工作涉及群众的切身利益，政府应该而且必须全面推进公开制度，不断拓宽公开领域，依法公开具体事项的政策依据、办理流程和最终结果，将工作推进的各个阶段、环节等相关信息在公共媒体上充分告知，以便于移民群众知情、参与和监督。尤其是基层移民工作组织在进行实物调查、补偿分配等涉及移民个人实际利益的具体环节上，一定要做到公开、公平、公正，使其不受侵犯。在项目资金管理中，要确保资金安全，认真实施专户储存、专款专用、独立核算，严格执行扶贫资金管理的有关规定，规范运作程序。在移民建设项目管理上，一方面要加强项目申报、审批和实施管理，同时，更要注重对项目建设资金的监管与审计，推行公告、公示和报账制度，实施建房补助资金通过“一卡（折） 通”直接补助到户，确保项目资金及时足额到位，杜绝滞留、挪用、挤占扶贫资金现象的发生。

二是要将移民政策原原本本、原汁原味地交给移民，让移民真正学通学懂，了如指掌，运用自如。对涉及移民利益的各项指标、方案事先必须与移民“见面”，对补偿标准、项目规划、扶持资金等提前公示，接受监督和质询。

三是要切实保障移民的参与权。移民搬迁安置中，政府工作固然重要，责任固然重大。但如果没有移民的积极参与和配合，政府的工作也绝难办好。实施移民搬迁安置，必须让移民群众广泛参与意见，自始至终让移民参与到项目论证、方案选择、工程实施、资金管理等与移民群众切身利益的环节之中，将政府意志的实现过程与移民参与权、知情权的落实过程有机结合起来，为安置工作奠定好的基础。

四是将监督权交到移民手中。使移民能够对法律的执行情况、政策的落实情况、干部的履职情况、项目的建设情况等有权进行监督。相关的国家司法机关、纪检监察机关对移民反映的问题应进行认真调查核实，依法依纪处理，以消除移民疑虑，防止因工作原因诱发不稳定事件发生。当然，对违法行使权利，侵害国家、社会、公众利益的所谓“维权”行为也要依法进行治理，追究其法律责任，以保障社会秩序安定有序。

（六） 采取有效措施化解矛盾，维护社会稳定

由于移民在生产生活背景、诉求等方面具有相同或相似性，加之移民人缘、地缘关系密切，导致移民搬迁中一旦出现种种事件尤其是群体性事件，往往容易形成“聚合效应”或“蝴蝶效应”，客观上对移民地区的社会稳定影响十分巨大。因此，必须十分重视和努力化解移民搬迁中的矛盾纠纷，维护好当地的社会和谐稳定。

（1） 准确界定移民事件的性质，做到区别对待。移民搬迁中出现的矛盾纠纷总体上属于人民内部矛盾，但同时又具有一定的复杂性。在处理移民矛盾纠纷事件特别是移民群体上访事件中，要针对不同对象区别对待。对有合理要求的一般群众要坚持以疏导教育为主，动之以情，晓之以理，做好劝阻，尽可能避免与群众发生正面冲突，最大限度地缓解矛盾。绝不能因处理不当引发事态扩大，导致矛盾激化；对组织、策划和煽动群众制造事端借机达到个人某种目的人员，要采取有效手段进行分化瓦解，使之失去群众的信任感，削弱其号召力和影响力；对乘机实施打、砸、抢行为的少数违法犯罪分子，要采取果断措施，依法从严从快打击，绝不手软，以维护法律的严肃性；对企图与境外网站、新闻媒体联系进行舆论施压的，有关部门要及时切断联系，防止事态扩大；对境内外敌对势力企图插手利用人民内部矛盾制造事端、扩大影响的，政法机关要开展专案侦查，防止被敌对势力利用。

（2） 密切关注、关心移民群众的利益诉求。移民的诉求具有目标相对集中、群体联动性强、人员极易聚集的特点，稍有不慎，就可能导致大规模群体性事件。因此，在处置移民矛盾的过程中，政法机关和政府工作人员要大胆面对，做到正面接待移民来访群众。避免用行政方式代替司法方式、以个人权威取代法治权威、以权代法的现象发生。要防止把维护稳定与维护移民合法权益对立起来的思想和做法，坚持用法治思维、法治方法解决问题。通过摆事实讲道理，讲法释理，让群众明白，在法治社会中，只有在法律、政策才能有效、正确地解决问题，而任何过激行为都是违反法律法规的基本道理。

（3） 整体联动，齐抓共管，健全综合治理机制。坚持在党委政府统一领导下，按照“属地管理，分级负责和谁主管、谁负责”的原则，建立起以综治办牵头，以派出所、司法所为支撑，以移民、教育、宣传、宗教、民政等职能部门为协助，以村组、居委会和社会组织为基础的矛盾纠纷“大排查、大调解”组织。综合运用多种调解方式，及时调处矛盾纠纷，最大限度地减少不和谐因素、增加和谐因素。尤其是要建立健全预防和控制机制，及时发现、主动防范、合理处置、有效应对移民搬迁中的矛盾纠纷。一是需要建立健全灵通的信息渠道。按照“灵、准、快”和信息队伍多元化，信息来源多样化，上下联系一体化，分析信息专业化，综合反馈网络化的要求，形成专群结合、纵横交错、覆盖全社会的信息工作体系，广泛排查收集，及时发现各种矛盾纠纷和不稳定因素，对一些易扩大、易激化、移民群众反映较为普遍、强烈的突出问题和社会矛盾，做到超前发现，及时掌握，积极介入，为将矛盾纠纷解决在基层，化解在萌芽状态奠定基础。二是要坚持“预防为主，教育疏导，依法办事，防治激化”的原则，按照“可散不可聚，可疏不可激，可早不可晚”的思路，研究制定处置突发事件和移民群体性事件的工作预案，以保证依法、有理、有利、有节地开展工作。

（七） 积极稳妥地解决自发移民问题

解决自发移民问题既要解除传统思想禁锢，又要在政策、管理等方面寻求突破性改革。(www.xing528.com)

（1） 在思想认识上要客观全面地看待自发移民问题。尤其是要看到和肯定自发移民为获取生存权，主动走出生产生活条件极端艰苦、生态环境极其脆弱的深山老林，来到新生活地带开垦荒地，几十年艰辛努力，实现自我脱贫致富行为本身对社会做出的积极贡献，这是解决自发移民问题的认识前提和基础。同时，必须看到和承认，由于绝大多数自发移民没有流入地户籍，无法与当地人同等享受医疗保险、养老保险及生产经营借贷款、危房改造等福利和优惠政策，自发移民生产生活状况与当地居民形成了较大反差，心理失衡逐渐加剧，抢地、争水、群访、超生、宗教摩擦、打架斗殴、违法犯罪等问题逐渐增多，所以，自发移民问题久拖不决将导致越来越严重的社会问题。同时，十八届三中全会后，中央关于全面深化农村改革的战略决策中，明确提出促进土地承包经营权有序流转的政策，这为自发移民流转所得宅基地、耕地确权奠定了政策和法律基础，解决自发移民问题的历史时机也基本成熟。

（2） 要明确解决自发移民问题的思路及重点。解决自发移民应该确立和遵循“尊重历史、面对现实；分类施策，惠民利民；突出重点，尽快实施”的基本原则。重点做好以下工作：

第一，明确属地管理、建立基层组织。防止自发移民点无序扩张，积极“消化”存量、控制增量，是解决自发移民问题的当务之急。对居住集中连片、形成规模的自发移民点，要交由流入地管辖。流入地党委、政府要迅速建立健全自发移民点基层组织，加强服务管理工作。

第二，以土地、住宅基地确权和落户问题为根本。土地问题和户籍问题是解决自发移民的难点和焦点问题，且两者互为条件、互为支撑。国土、农牧部门对土地确权的前提是具有当地户口，而公安机关落户又需要自发移民提供流入地合法的承包地和宅基地证明。因此，要解决这一问题，国土、农牧部门及公安机关应密切配合，加强对相关政策的研究和突破，妥善予以解决。

在土地、住宅基地确权上，对实际占有耕地或住宅（宅基地） 属于流入地县（市、区） 国有或集体土地，流转手续清晰且无纠纷的，流入地县（市、区） 政府予以确权；对实际占有耕地或住宅（宅基地） 属于国有农场、林场用地，流转手续清晰且无纠纷的，由上级政府统一收回后划拨流入地政府后，再由流入地政府予以确权。上级政府收回、划拨土地时，要充分考虑自发移民居住区后续公共设施、农田基本设施建设用地需求，适当增加一定量的土地，为自发移民村镇规划发展预留空间。

在移民户籍管理上，对居住地已集中连片、形成规模的自发移民，按照不同情况核转户籍。在流入地有宅基地和承包地的自发移民，自愿在流入地落户的，在提供流入地国土部门出具的土地证明材料以及提供自愿放弃原籍宅基地和承包地证明材料后，可在流入地农村申请办理居民户口。在流入地有农村宅基地的自发移民，自愿在流入地落户的，须提供流入地国土部门出具的土地证明材料，以及提供自愿放弃原籍宅基地证明材料，可在流入地农村申请办理居民户口。在流入地有承包地的自发移民，自愿在流入地落户的，须提供流入地农牧部门出具的土地证明材料，以及提供自愿放弃原籍承包地证明材料，可在流入地农村申请办理居民户口。在流入地没有宅基地和承包地的自发移民，流入地可根据户籍管理相关规定，将其纳入流动人口管理范围，办理居住证。

第三，以已经形成的集中居住区为重点。现阶段，一些自发移民居住地已集中连片、形成规模的自发移民群体，他们游离于流出、流入地边缘，生产生活条件非常艰苦，公共安全隐患日趋突出，应当作为重中之重尽快解决。

[1]移民条件：具有宁夏长住户口、户主智力健全、有一定劳动能力和艰苦创业精神；人均旱作耕地不足4 亩或本地降水稀少、人畜饮水困难、交通不便，人均年收入500 元以下；积极执行计划生育政策。

[2]李培林、王晓毅：“移民、扶贫与生态文明建设——宁夏生态移民调研报告”，载《宁夏社会科学》2013 年第3 期。

[3]李培林、王晓毅：“移民、扶贫与生态文明建设——宁夏生态移民调研报告”，载《宁夏社会科学》2013 年第3 期。

[4]聪茹：“人退带动沙退——新疆实施生态移民工程纪实”，载《环境经济》2004 年第11 期。

[5]王姝文：“贫困移民扶持开发对策研究”，兰州大学2011 年硕士学位论文。

[6]庞继光：“ 未来5 年云南计划新建水电站136 座”，载网易新闻中心：http：//news.163.com/10/1209/09/6NF15JI100014AEE.html.

[7]王军、于海涛：“ ‘十二五’ 国家将投资116 亿元加强西藏水利建设”，载新华网：http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-08/16/c_ 121865650.htm.

[8]刘川、邹渠：“ ‘十二五’ 期间四川将建成30 个大中型水利工程”，载新华网四川频道：http：//www.sc.xinhuanet.com/content/2011-07/18/content_ 23256367.htm.

[9]根据宁夏扶贫开发办公室提供的资料整理。

[10]关桂霞、索南旺杰：“ 三江源生态移民面临困境”，载玉树州新闻网：http：//www.yushunews.com/system/2012/02/09/010637123.shtml.

[11]关桂霞、索南旺杰：“三江源生态移民面临困境后续产业发展艰难”，载新浪环保：http：//news.sina.com.cn/green/2012-02-09/170923908284.shtml.

[12]根据“云南丽江：我县移民局发生一起扰乱国家机关工作秩序事件”整理（2010 年6 月10日）。

[13]关桂霞、索南旺杰：“三江源生态移民面临困境”，载玉树州新闻网：http：//www.yushunews.com/system/2012/02/09/010637123.shtml.

[14]曲子荣、周俊芳：“ 陕西宁强：移民安置工程缘何搁浅”，载中国质量新闻网：http：//www.cqn.com.cn/news/cjpd/515999.html.

[15]参见杨之辉：“云南绥江2 千余移民集体上访引发交通堵断4 天”，载网易新闻中心：http：//news.163.com/11/0330/15/70DG15MS00011229.html.

[16]文贻炜等：“青海最大拆迁移民安置房存质量问题、部分要重建”，载搜狐新闻中心：http：//news.sohu.com/20110523/n308311548.shtml.