西部民族地区转型期间社会稳定问题的影响分析

通过实施移民搬迁，很多移民地区实现了“搬得出、稳得住、可发展、逐步能致富”的目标，从根本上摆脱了严酷、恶劣的自然环境和贫困生活对当地群众的双重威胁，较为彻底地解决了当地移民群众的贫困问题，促进了当地民生事业和社会事业的进步。但是，由于移民搬迁工作是一项庞大的系统工程，涉及的因素非常之多、牵扯的利益面非常之广、持续的时间跨度非常之大。加之一些地方移民安置区的基础设施总体还比较落后，移民安置区经济社会持续快速发展的基础还不牢固，移民产业发展的层次和水平还不高，移民群众增收、生态环境保护、民生保障等方面的压力依然很大，因此，任何一个细微的环节稍有不慎都可能引发意想不到的严重后果，形成突出的、连锁性的社会问题。

从西部地区移民搬迁的社会实践看，由于西部民族地区在自身经济发展水平和能力、区域地理状况、自然禀赋条件等各方面存在着较大差异，因而在移民安置工作中仍然存在着许多问题，如对移民群体的责任、权利、义务细化和明确不够；移民工程建设中部分地方的补偿不尽合理；移民区经济发展存在“一产弱、二产缺 、三产虚”和“产业空虚化、发展滞后化”的现实状况；经济发展缺乏产业支撑；移民安置后就业矛盾突出；等等。这些问题的存在反过来又促发了移民上访、群访、阻工甚至群体性事件的发生，对社会稳定造成了负面影响。

（一） 由于适应性困难导致存在不稳定隐患

移民搬迁是一个摧毁原有生产体系、解体原有生活社区、打破原有人际关系网络，建立新的生产生活秩序的过程。移民搬迁后，生存区域、生产生活方式都发生了很大改变。在这个过程中，移民存着对新角色的社会认知、适应和诸多角色的转换。这种转换如若不能顺利完成，则必然在心理和行为上产生了各种认知偏差、矛盾冲突。

由于搬迁前后的地域环境差异较大，存在移民对安置地的生活生产方式、风俗习惯和气候变化（如台风） 在短时间内难以适应；有的对新技术、新品种、新产业接受慢、使用难；有的与原有居民交流有困难，融入当地社会难度较大，“水土不服”现象突出。如对青海省三江源地区的近5 万名搬迁牧民来说，他们虽然成了城镇人员，但实际上仍然属于“非农、非牧也非城镇居民”的特殊社会群体。尽管他们当时能领取一定数量的粮食和生活补助，但对这些除了只会放牧而缺少其他生产生活技能的牧民来说，他们对于进城居住、生活，在思想上没有信心，感情上也不愿离开故土。在一段时间内必将继续遭遇生计、增收、融入城镇生活等问题的困扰。这种矛盾、焦灼心理是他们面临的最大问题，也是可能造成不稳定事件的重要思想隐患。

（二） 生产生活上的客观困难及后续发展能力不足引发社会矛盾

自然环境差的搬迁移民，由于起步晚、家底薄，加之要修缮房院、购置简单的生产工具，由此很少有什么积蓄和积累，经济基础薄弱。由此导致大部分移民无钱购置基本的农用生产工具，无钱对土地进行再投入，由此又造成移民生产生活中的客观困难。很多地方的移民在搬迁前，虽然一辈子住在山区，从事传统农业生产，生产方式简单，但还可以维持生活。移民后他们失去了赖以生存的土地，国家给予的补偿费除用于购置房屋、生产工具等之外所剩无几，加之无持续的固定收入来源，致使其生活陷入困境。例如，在青海省三江源移民区，“除少部分移民通过劳务输出和采挖虫草等方式解决了暂时的收入来源问题外，绝大部分移民的基本生活来源，是国家每年发放给移民户均3000 ～6000 元的饲料补助款”。[10] 在当地，一个五口之家的普通家庭每年仅买牛粪取暖就需要花费2000 元甚至更多，国家每年给移民的燃料补贴是1000 元。若无其他收入，则难以维持最基本的生活需求。致使一些移民出现了“吃肉难、吃奶难、喝酥油茶难、用燃料难”等问题。其中一些人的生活水平与迁出前相比甚至有所降低，与当地城镇居民的生活水平相比差距也较大。

另外，由于急于完成上级下达的年度移民搬迁任务、保证年度考核过关等原因，一些移民地区在仅修建了基本住房，而水、电、路、通信等与移民生产生活直接相关及学校、医院（卫生室）、生活垃圾处理等公共服务配套设施没有同步进行的情况下，就实施了移民迁入，致使移民的后续生产生活存在许多障碍。“以医疗卫生为例，果洛班玛县随着移民的陆续迁入，城镇人口逐渐增多，看病的群众也不断增多，而县医院的医疗条件满足不了病患的需求，县藏医院则无住院部，而该地距州府大武320 公里，距省会西宁786 公里，看病难、就医难成为此区域重要的民生问题。”[11] 这种急功近利式的移民搬迁安置模式，不仅使移民的信心遭受打击，移民安置区的可持续发展能力也受到严重制约。

自然条件好的库区搬迁移民在搬迁前，大多居住在沿江平坝河谷地带，耕地肥沃，生活相对宽裕。搬迁后，高产良田和农业经济基础较好的地带被淹没，而后靠安置区的生存容量狭小，耕地面积下降，人均占有耕地少，部分安置地位置偏远，自然条件欠佳，造成移民生产、生活存在诸多不便，加上后期扶持力度小、移民文化素质低、底子薄弱等因素的影响，多种经营无法开展，生产门路狭窄，移民没有稳定的经济收入，个别地区出现“ 缺土、缺粮、缺钱”问题，移民脱贫难度很大，与周边非库区居民相比，移民生活水平差距也较大。尤其是由于西部民族地区很多建设水电工程的地方是传统的农业区，移民迁入区流转配置耕地、林地等生产资源的压力很大。随着移民的大量迁入，导致人口数量迅速增加，环境承载能力日趋紧张，后续发展比较困难，迁出移民和迁入地居民都有意见，从而引发社会矛盾和冲突。

（三） 部分移民自身存在的问题影响社会稳定

第一，一些移民认为自己之所以移民不是自愿的，而是国家、政府强迫的，是“国家移民”，是为国家做了牺牲和贡献的“有功之臣”，政府理所当然有义务解决、满足他们的任何要求，这种“特殊公民”的意识和由此而产生的“等、靠、要”思想，往往导致其要求得不到满足时就会心怀不满，不论要求是否合理，动辄组织上访，甚至进行群访闹事，向政府施压，与政府“叫板”。一些移民缺乏自主创业、自我发展的主观能动性，把改善生活的希望寄托在依靠政府的各类补贴上，而一旦要求得不到满足或内心需求扩大后，就地产生怨恨心理，甚至动辄上访、滋事。还有一些移民存在着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的造势心理。认为只有通过聚众闹事才能引起党委、政府和有关部门的重视，实现自身利益最大化，一旦要求没有得到及时有效的满足，就会抱怨甚至怨恨政府工作不力，出现群访、上访，引发社会不安。例如2010 年6 月7 日下午，云南省丽江市玉龙县鸣音乡阿海电站施工区文利一、二组村民约50 人因补偿问题到县移民局上访，在县移民局，上访移民向移民局提出：①要求参照阿海电站围堰区江旺村和金安水电站库区的标准搞好移民住房院坝的水泥地皮；②要求给予每户补偿建房超支款38 500 元；③要求金安桥和阿海电站套接区位留地196 亩的补偿款；④自留地按原来的16 倍补偿；⑤目前移民区投资在建的学校离移民区有三公里，给孩子上学带来不便，希望重新选址建设学校。当日，县人民政府相关部门就上访移民提出的要求进行了答复，答复过程中，上访移民不满意县人民政府给予的答复，当场辱骂在场的工作人员，并在县移民局会议室内铺开自己携带的行李在县移民局会议室内住下。6 月9 日，上访的移民达不到目的，逐渐聚集到移民局办公室，辱骂、拉扯移民局工作人员，并威逼移民局工作人员交出当初移民时与县移民局签订的各种协议并拉扯、辱骂并殴打县移民局党委书记李建军、县信访局局长和耀全及在场执勤的民警。后在公安民警干预下，移民才离开现场返回原籍。[12]

第二，一些移民存在地方观念、小群体意识。认为自己是外来户，担心被别人欺负。一旦与原有居民发生矛盾纠纷，不是依靠法律和当地政府解决，而是联络老乡帮助、助威，将单纯的个体问题扩大为群体化，不仅加大问题的处理和矛盾纠纷的化解难度，而且加深了移民与原住民群体之间的矛盾。

第三，补偿标准与期望值之间的差距使移民抵触和不满。有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。对移民来说，土地是其赖以生存的最基本的生产资料，是家庭财富的来源和重要的社会保障。农民失去了土地，如果再没有生产生活技能，就很难获得较好的工作机会，这在很大程度上会使他们失去正常的生活来源，在此状态下向政府表达意见、争取和维护自身合法权益便会成为“合乎常理”的自然行为。

移民补偿标准与移民期望值之间差距较大是一个长期以来客观存在的问题。早期，这一问题的主要表现是补助标准偏低。例如，甘肃省前20 年的补助标准只有人均60 元～200 元，后来，逐渐调整到了500 元～1100 元。但与移民搬迁实际所需的资金相比，仍然偏低。由于移民家庭生活都比较困难，重建家园和开创新的生产生活中许多困难靠自身难以解决，由此，影响了移民工作的正常进行。另如，青海省三江源生态保护工程实施初期，由于征地补助标准过低，农牧民利益受得了一定损失。2003 年～2007 年间，因生态移民建设工程需要，“各项目实施县都强行征用了部分耕地和草场。但由于政府征用价与市场价差距较大（如玉树地区土地市场价格常年高位运行，其中结古镇区、囊谦县城及城郊的每亩土地价格一般在7 万元～10 万元，西三县城郊区也为5 万元～7 万元。但政府给予的征地补助费仅够安排玉树、囊谦两县每亩1.6 万元～1.8 万元的征地费，其他四县只有每亩3000 元的征地费），难以满足当地农民对有限土地资源的合理要价，引起失地农牧民的不满”。[13] 这种相对较低的补偿标准，很难保证恢复移民达到原有的生产生活水平，致使上访、信访事件一直与工程建设相伴相随。(www.xing528.com)

第四，想方设法套取国家政策福利。在移民搬迁中，政府都会制定一些惠民政策。如在2012 年间，宁夏南部山区的移民反映户口迁移中公安机关不给移民办理户口的问题很突出，后经调查，实际情况是一些移民为趁移民之机多套取政府政策性补贴（包括住房），就在分户上动起了脑筋。一些村民在移民搬迁开始后，老少三代人都挤回老房子居住，以居住条件差为由申请分户或索要更多的补偿。还有的通过拉关系、走后门，试图通过暗箱操作达到分户目的。对此如果审查不严、不细，不仅会给政府造成经济压力，而且还会刺激群众间的攀比心理，极易引发新的矛盾纠纷，影响移民区的社会稳定。

（四） 政府在工作中存在的问题

移民工作属于典型的社会服务管理工作，移民工作的关键在领导，在地方政府。只有强化政府行为，才能使移民工作健康有序地开展，才能更好地实现移民安居乐业，长治久安。

长期以来，政府在移民服务管理工作中存在的缺乏系统性、长效性、稳定性、前瞻性和少数政府干部缺乏大局意识和群众观念，处理问题方式方法简单，甚至官僚主义、形式主义滋长，政策执行不到位，回避问题和矛盾等等是导致干群矛盾激化的一个重要因素。在许多的移民群体性事件的参与者中，如果有关部门和领导能够及时、主动地与移民对话，听取他们的诉求和意见，耐心细致地做好思想疏导，切实寻求解决问题的办法，真心实意为移民排忧解难，及时化解矛盾和问题，避免一些事件的发生是完全有可能的。反之，一定会将事态扩大，出现“小事拖大、大事拖炸”的结局。从已经发生的一些移民群体性事件看：

（1） 一些移民地区由于对移民安置政策、移民搬迁的利弊得失、近期利益与长远利益的宣传、解释工作做得不够到位，使移民对政策没有充分的理解、信任，产生不满情绪甚至引发不稳定事件的发生。例如，“陕西省从2010年底开始，启动了历史上规模最大的移民计划。政府希望在未来10 年的时间里，完成陕南汉中、安康和商洛3 市28 县240 万山区村民从地质灾害区移往安全地带的迁徙。依据《陕南移民搬迁安置规划》，宁强县2011 年～2020 年共需搬迁18 073 户69 825 人。2011 年，汉中市下达宁强县搬迁任务是1805户7788 人。其中宁强县汉源镇二道河安置小区，是宁强县移民搬迁项目中最大的移民安置点，也是汉中市最大的集中安置点，是一项重大示范工程。该工程总规划占地180 亩，设计住宅面积19.38 万平方米，可安置群众1843 户8361 人。按照‘统筹城乡、统一规划、集中安置、设施配套、政府引导、群众自愿’ 的总体要求，移民安置全部在县城，推行上楼安置。2011 年7 月14日，宁强县二道河移民搬迁集中安置点举行了隆重的开发仪式。但由于征地工作没有召开过全体村民大会，没有政府公告，没有和村民签订任何补偿协议，只是每亩给村民补偿6.2 万元，对失去土地的村民以后将怎么生活等未做说明，集中安置点工程在村民的阻碍下最终被迫搁浅”。[14] 再如，“2011 年3 月25 日以来，绥江县部分移民群众因对移民政策理解上的差异，聚集在县城BC 区进场路口、嘉茗缘茶楼前路口、老城区回头湾、南岸镇金沙江大桥等处，采取设置路障、围堵交通等过激行为反映诉求，聚集群众一度达到2000余人，甚至发生强行收取行人过路费，威胁商铺正常营业，阻止农副产品入市等行为。到3 月29 日中午，虽通过有力工作，但仍有300 余人聚集县城BC区进场路口和南岸镇金沙江大桥。事件导致绥江县城主干道全部堵断，与外界交通通道全部中断长达4 天，造成生产生活物资无法进出，部分商铺无法正常营业，农副产品市场供应不足。造成了有17 名公安干警、3 名入户工作队员、1 名返家的移民站副站长、1 名市民遭到围攻殴打，一辆120 急救车被扣留损坏，1 名云南建工集团工作人员被围堵在现场长达35 小时的严重后果”。[15] 有的是因为政府部门没有严格执行移民政策，移民安置过程中存在移民资金被挪用、安置不到位、移民安置工程不合格等违规问题所致。“2010 年4 月，浙江建工、青海四建等六家施工企业，开始建设青海最大的拆迁移民安置房——康川新城154 栋住宅楼房。2011 年4 月初，部分村民发现房子不同程度存在露筋、空洞、蜂窝麻面、阳台栏板强度不够、混凝土构件强度偏低等质量问题，强烈要求停工检测。后在政府干预下，所有在建工程停工。”[16]

（2） 部分地方和干部将移民工程作为形象工程、面子工程、政绩工程，过分强调“规模化、高速化、标准化”安置，出现“求发展心切，找业主饥不择食、工程建设超常规进行、移民安置规划相对滞后”的现象，忽视起码的民意要求和生产生活条件保障，造成移民没能妥善安置及移民群众生产生活困难的被动局面，导致移民内心不满怨气很大。

（3） 政府和干部工作方法简单，作风不严，工作透明度不够，群众缺乏参与权，使部分群众权益受到侵害而引发矛盾冲突。如宁夏海原人民政府搬迁引发的群体性事件就是典型例证。海原县是国家级贫困县，该县的地区生产总值、财政收入、农民人均纯收入和城镇居民可支配收入都处于全宁夏的末位。这里山大沟深、十年九旱，自然条件差，现代农业生产方式难以实施，农业基本处于“靠天吃饭”的境地。同时，交通网络少，商贸流通量小，规模性工业企业基本没有。近年来，县城的水源地已经难以满足和支撑人口、建设发展的需要，水成了制约海原县生产生活极其重要而又难以根本解决的问题。2008 年6 月20 日，民政部批复了宁夏提交的《关于海原县人民政府驻地迁移的请示》。同年，宁夏开始建设新的海原县城。新县城分为四个区域（行政中心、工业园、商贸中心和安置中心）。2009 年，新县城建设完成投资20 亿元，市政基础设施基本完成。2009 年6 月，部分县政府机关准备实施搬迁。6 月10 日至15 日期间，1 万多县城群众在县政府大楼前聚集，采取喊口号、打横幅、市场与商铺停业、轮流静坐甚至与警察对峙、冲击政府大门的方式直接抗议政府搬迁。对此，宁夏回族自治区迅速表态：“海原县政府在确定一县两城的问题上，工作跟不上，宣传不到位，向群众解释不够”，“海原新区什么时候搬家，待大多数干部群众同意后再定”。至此，搬迁计划被迫中止。

（4） 个别领导干部法律意识淡薄，违反法律规定或规避法律规定，随意开口子、拍胸脯、下保证、做承诺，给移民造成政府意见不一的印象，导致部分移民存在“中央领导是恩人、省级领导是亲人，基层领导是仇人”的想法。造成移民对基层政府、干部不信任，担心不正之风影响移民个人利益，从而产生不稳定因素。

（5） 有的政府官员和企业领导纷纷向移民资金伸手，利用各种手段巧取豪夺非法敛财，少数基层干部以权谋私，把工程建设项目当作唐僧肉，在移民资金管理、使用方面不按规范操作甚至中饱私囊，安置条件等方面向亲朋好友偏向，严重影响了其他移民的利益，导致移民不能得到妥善安置，从而激起移民不满。

（五） 政策与制度因素

一是在做好移民搬迁工作中，没有把维护稳定工作纳入到整体政策框架之中，存在抓工程建设的一手硬、抓维护稳定工作的一手软的现象，导致维稳工作分工不明确，责任不到位。二是民主协商对话制度不健全，移民群众的意愿表达渠道不畅通，诉求得不到应有的尊重，导致移民群众认为只能采取过激行为才能引起上级重视的心理认知。三是移民安置规划编制工作中主观臆断，没有充分征求地方政府和移民的意见和建议。出现规划编制与安置需要之间存在差距大、漏项多的问题，使安置工作实施推进困难。四是政策法规不健全。现行的移民政策法规大多是在总结20 世纪90 年代的移民安置实践的基础上制订的。随着改革开放的深入，有的政策法规已经不能适应当前移民工作的需要。

（六） 生产生活的核心问题没有及时解决和政策保障缺失是导致出现影响社会稳定事件的根本因素

自发移民生产生活的难点和核心问题是土地问题。自发移民在流入地获取耕地和宅基地的方式错综复杂。有的是流入地原住居民因进城经商、务工，通过买卖、租赁等有偿方式将土地或宅基地私自转让给其他自发移民的。有的是一些个人、公司以及企事业单位在国家政策鼓励引导下，以承包开发、租赁种植等方式开垦国有或集体所有的荒山荒地，再通过买卖、租赁等有偿方式将土地转让给自发移民。其中较为特殊的是具备一定经济基础和社会关系的个人因开发转让土地而形成了自发移民聚居区。有的是伴随着各级政府开展的有组织政策性移民工程，一些群众通过亲友、乡邻关系自发迁至移民区及周边，通过私自买卖、私自搭建、非法开发等方式获取土地和房屋，长期定居并从事农业生产。其中，私自转卖、多手倒卖土地和宅基地的情况较为普遍，还有一些是政策性移民自己私自把政府安置的土地和宅基地转卖给自发移民的。这些土地转让方式属于非法，不符合法规政策，不受合法保护，不被国土、农牧等部门承认，从而导致无法土地确权，无法迁移落户。由此导致自发移民的生存和生活权益难以得到有效保障。自发移民在各项基本权益和惠民政策上存在着不同于当地居民的差别化待遇，各项基本权益得不到保障，普遍存在着看病难、上学难、养老难、生活难现象。自发移民在经济上会遭受损失（如基于土地权属、户籍所在地的各项惠农政策和政府补助，最终的利益获得者为土地实际所有人和当地合法居民，自发移民无法享受相应政策），在政治上地位被边缘化（很多自发移民在流入地虽已生活长达10年以上，但是由于无法落户、缺乏合法身份，当地政府不予承认、拒不接受，原籍政府不予理睬，推脱不管，始终游离于当地居民和原籍居民之间，始终处于不被承认、不受尊重的“黑户”状态，自身意愿得不到尊重，应有权益得不到保障），在社会保障上被差别对待（现行社会保障制度是建立在户籍基础之上，因未持有流入地合法户口，农村合作医疗保险、养老保险、新生儿入户、子女教育等相关政策都与自发移民无关，即使予以保障，另眼相看、差别对待的情况大量存在）。从而导致一方面国家政策在这里难以落实，滥垦乱建问题难以遏制，农田水利等基础建设无法全面覆盖，另一方面社会矛盾纠纷、社会治安问题较为集中和突出，群体性上访事件多，社会治理难度大，对当地的社会稳定形成了现实和潜在的威胁。