西部民族地区移民搬迁情况简述

西部地区的移民搬迁从类型上看，主要以生态移民为主，同时有一部分因国家大型工程建设需要而产生的移民。从组织形式看，主要以政府组织搬迁为主要形式，同时也有部分自发性移民。从搬迁地域看，主要有就地迁移和易地迁移两种模式。从安置形式看，主要有集中安置和分散安置两种形式。其中，西部地区的移民主要有三类：生态移民、水电（水利） 工程建设移民和自发移民。

（一） 生态移民

西部地区的生态移民搬迁具有点多、线长、面广的特点，是近年来移民搬迁的主要形式。其中，移民数量较多的有宁夏、新疆、青海、甘肃、贵州等省区。

1.宁夏回族自治区

宁夏在地理形态的构成上可大致分为两大区域，中北部为黄河灌区（平原），中南部主要为山区和干旱区。在中南部有11 个区县（其中8 个为国家扶贫开发重点县） 面积4.3 平方公里，占宁夏国土总面积的65%，人口253.6万人，占宁夏总人口的39.2% （其中回族人口133 万人，占宁夏回族人口的57.08%）。这里十年九旱，沟壑纵横，植被稀疏，生态环境恶劣，自然灾害频繁，群众生活困难，经济基础薄弱，社会发展滞后，因“苦甲天下”而闻名于世的“西海固”（西吉县、海原县、固原县） 就集中在此，被联合国粮食计划署列为不适宜人类生存的地方。为了早日解决“西海固”地区贫困群众的生产生活问题，三十多年来，宁夏先后实施了“吊庄移民”工程、“扶贫扬黄灌溉移民”工程及“易地搬迁移民”工程，共计搬迁移民近84 万人（总体规模仅次于三峡百万大移民），取得了显著、良好的经济效益、社会效益和生态效益。

吊庄移民（1983～2001 年） ：1983 年，宁夏制定了“以川济山，山川共济”政策，实施了“吊庄移民”工程，将“西海固”山区的部分群众搬迁到黄河灌区的闲置土地，共建设移民点23 处，开发土地56 万亩，搬迁安置并解决脱贫问题的群众达28.2 万人。

扶贫扬黄工程移民（1998 ～2005 年） ：该工程是为了彻底解决宁夏中南部干旱地区的3 个市共9 个县（区） 群众的生产生活条件、从根本上脱贫致富的一项战略举措，是目前国内最大的以水利为基础、以扶贫为宗旨、将贫困问题与国土整治、资源开发、生态建设、环境保护相结合的系统性移民工程。工程内容包括水源工程、红寺堡灌区工程和固海扩灌区工程。1999 年，宁夏回族自治区人民政府出台了《关于红寺堡开发区移民搬迁安置工作的意见办法》，于2002 年下发了《关于2002 年宁夏扶贫扬黄工程农业移民开发工作意见的通知》，对工程建设管理和移民搬迁等工作进行了制度性规范。在移民问题上采取了以下有效措施：一是在考虑土地、环境承载力的前提下合理确定移民搬迁安置规模（红寺堡灌区土地开发规模55 万亩，安置易地移民27.5 万人，固海扩灌灌区土地开发规模25 万亩，安置易地移民2.5 万人。其余10 万人通过就地旱地改造为水地后予以安排），保证了移民有基本的可耕种土地（人均2 亩），提前避免了人地之间可能出现的资源性矛盾。二是根据不同地区的经济社会发展情况和群众的收入水平等实际情况，合理确定了移民搬迁安置补贴标准并明确规定依据政策变化情况及时调整执行（工程初步设计概算中，经测算，移民人均给予200 元补助费。2002 年后人均补助增至790 元）。三是确定了移民搬迁范围（主要是地处宁夏中南部干旱带7 个县中生活贫困的农户），重点是自然生态条件差、脱贫无望的群众；按照政策必须是在封山育林区、水库淹没区、山体滑坡区范围内的农户。为了便于操作执行，又确定了具体的三项移民条件，[1] 满足条件的农户方可迁入红寺堡开发区。四是明确了移民搬迁的程序（实行移民自愿报名—村委会初审—乡政府审查—迁出县移民领导小组审定—自治区工程移民工作领导小组审批—当地张榜公布—接收地接收），提高移民工作的公开性和透明度。五是为了便于移民生活生产发展和进行技术文化交流，素质提高，确立了移民安置原则即以县为单位，坚持小集中、大分散，实行插花安置，两头参与、统一管理原则。其中，“插花安置”是指在一个移民小组或一个行政村由原籍一个县或几个乡的移民组成，而一个移民乡镇则要安排若干迁出县的移民混合组成，原则上要求将各县移民插花安置。“两头参与统一管理”是指移民迁出地和迁入地两头都要参与移民安置工作。迁出地主要负责移民的宣传、动员、登记、审定、建制搬迁及生产和生活供给工作。迁入地主要负责移民接收、安置、开发、建设、培训及全面管理工作。不论哪个县的移民到新灌区都要由管委会统一管理。六是明确工作责任，加强过程管理。自治区工程移民工作领导小组负责统一编制移民安置规划，各迁出县按照规划，制定具体实施方案，有计划、有组织地搞好移民搬迁。红寺堡开发区管委会负责各迁出县的协调，督促迁出县按规划作好移民搬迁安置工作。为了提高移民到位率和定居率，杜绝移民“两头跑”的现象，迁入移民当年建立临时户口，次年迁入正式户口。三年后迁出县收回原承包地。如果移民返回原籍的，开发区注销户口，收回承包地和各项补助款。对按照年度计划和协议到位率不到80%的工程管理单位不予验收。七是确定了移民搬迁管理模式。鉴于移民搬迁安置的过程历时长达15 年，为了保证工作的连续性、稳定性，工程管理单位推行属地管理责任制，即自治区移民领导机构委托红寺堡开发区为一级管理单位，红寺堡开发区再委托各有关县（区） 在红寺堡行政区域进行移民安置管理。这种移民搬迁安置管理模式，充分调动了区、市、县等多个层面的积极性，减少了工作环节，加大了协调力度，弱化了利益冲突，提高了工作效率，为移民搬迁安置顺利实施和今后的社会管理创造了良好条件。八是实习移民搬迁、土地开发，水利工程、学校医院等公共基础设施建设同步进行。从1998 年开始到2003 年底，累计搬迁安置移民3.5 万户，17.52 万人，累计建成了8 个乡镇，行政村63 个，6 所中学，60 所小学，1 所中心镇医院，1 处农业综合楼。从而保证了移民工程设计的“一年搬迁、二年定居、三年解决温饱”的目标。截至目前，工程共开发土地面积80 万亩，安置移民40 万人，综合效益日益显现。

中南部地区生态移民（2011 至今） ：2010 年，面对宁夏中南部地区几十万人生活在十年九旱、靠天吃饭、广种薄收的山区的实际，编制了《宁夏“十二五”中南部地区生态移民规划》。该规划“围绕水源、生态、开发、特色、转移五个重点，以脱贫致富为目标，以改善民生为核心，以整合资源为保障，用5 年时间，投资30 多亿元，再将35 万生存条件极差地区的贫困群众搬迁到近水、近路、靠城的区域。再用5 年时间发展致富，确保2020 年与全国同步实现全面小康”。[2] 该规划涉及移民搬迁的共有“9 个县 （区） 91 个乡镇 684 个行政村 1655 个自然村。规划县内安置12.11 万人（占移民总规模的 35%），县外安置22.49 万人（占65%）。规划移民安置区 274 个（其中生态移民安置区 234 个，安置移民25.95 万人。劳务移民安置区 40 个，安置移民8.65 万人）。2011 年，全区生态移民工程第一批计划开工建设 81 个移民安置区，建设 3.2 万户移民住房，同时建设与之配套的基础设施、社会事业、公共服务工程”。[3] 中南部地区生态移民是宁夏移民历史上规模最大、难度最大、政策支持力度最大、资金投入最多、采取措施最强、保障措施最全、公共服务最细、建设效率最高、群众受益面最多的移民工程。截至2013 年，已建成移民住房5.76 万套，搬迁定居移民16.18 万人，完成任务的46.8%。目前，各项工作正在按计划进行。

2.新疆维吾尔自治区

新疆是绿洲与荒漠、高山与盆地交错分布的地区。在新疆160 多万平方公里的土地上，数百块狭小的绿洲处于荒漠的分割包围中。绿洲的内部干旱少雨，植被覆盖率低，水土流失严重；绿洲的外部植被稀疏，沙尘侵害频繁，生态极为脆弱，极易遭到破坏，环境承载力十分有限。面对如此严峻的生态环境形势，新疆在倡导全社会在绿洲外围大量植树造林的同时，从1994 年开始实施生态移民。“截至2004 年，已经累计投入各项资金63 亿元，先后有3.19 万户15.17 万人以各种形式从保护区或生态退化地区异地搬迁。”[4]2009 年，新疆又实施了巴音布鲁克草原生态移民搬迁工程，计划到2012 年，将占当地牧民总数一半的7000 多人迁离巴音布鲁克草原。

3.青海省

青海是长江、黄河、澜沧江的发源地，也被称为三江源。几十年来，由于气候条件、自然环境的不断恶化，加之人为因素的侵害和政府保护工作的滞后，三江源地区的天然草地沙化、退化，鼠害猖獗，冰川萎缩，对青藏高原乃至整个亚洲的气候产生了深远影响。为了加强对三江源流域的生态保护，2005 年，国家计划用7 年时间，投入75 亿元实施三江源的生态保护和建设工程。该工程涉及面积15 万平方公里，其中的一项措施是将海南、玉树、果洛、黄南等州县的55 770 多（占自然保护区人口的1/4） 处于游牧状态的藏民搬迁到固定的移民村，结束其逐水草而居的游牧生活。实现保护三江源生态环境、维系中下游水环境安全、提高当地居民生产生活水平，促进地区经济和生态环境的协调和可持续发展的目的。(www.xing528.com)

4.甘肃省

甘肃省近3/4 的县区是国家贫困县区，是全国最贫困的省份之一。从1983 年开始，甘肃省“按照‘兴河西之利、济中部之贫’ 的扶贫开发战略和‘有水走水路、无水走旱路、水旱路不通另找出路’ 的建设方针，对‘一方水土难养一方人’ 的特困地区实行了有计划、有组织的扶贫移民搬迁、异地开发。从2001 年开始，又实施了易地扶贫搬迁工作”。[5] 在此后的二十多年里，先后向河西地区迁移14 万人，向沿黄灌区、引大灌区及有条件的县内就近安置36.43 万人，向省外劳务输出移民24.47 万人。到2005 年底，涉及甘肃省中南部的高寒阴湿地区、石山区、高海拔区及干旱区共53 个贫困县（区） 的94.03 万人实现了移民搬迁，基本实现了“一年搬迁，二年定居，三年解决温饱，四至五年稳定脱贫”的预定目标。

5.贵州省

贵州省的很多地方属喀斯特地貌，山多地少，石漠化比较严重。其中，武陵山区、乌蒙山区、滇黔桂石漠化山区三大地区集中连片，是全国连片贫困区面积较大、贫困面最大、贫困程度最深、贫困人口最多的省份之一。2011 年，贵州将移民搬迁作为“十大民生工程”之一，完成易地扶贫搬迁3.1 万人，减少农村贫困人口55 万人。从2012 年到2020 年间，贵州将用9年时间，投入180 亿元，将生活在不具备基本生产生活条件的大山里的200万人有计划地进行移民搬迁。为此，制订了《贵州省2012 年扶贫生态移民工程实施方案》。目前，正在按计划实施。

（二） 水电（水利） 建设移民

我国西部地区的水电资源具有蕴藏量丰富（ 占据全国水电资源总量的3/4，其中，云南、四川、西藏三省区就占60%）、区域集中、建库条件好的特点。西部大开发战略尤其是“西电东送”战略实施以来，西部地区的水电开发建设力度不断加大，速度不断提升，成绩斐然。2000 ～2010 年10 年间，西部地区建成投产了约1 亿千瓦的水电工程项目，超过2000 年以前全国所建设的全部水电装机容量。2012 年，国家新批准建设水电站工程项目188 个，其中西部地区占了154 个（重庆市5 个，广西壮族自治区4 个，贵州省19 个，云南省48 个，陕西省3 个，四川省42 个，甘肃省2 个，青海省2 个，新疆维吾尔自治区16 个，西藏自治区3 个）。而且在“十二五”期间，西部地区各省区市无不将水电建设作为地区经济社会发展的重中之重，放在优先发展的战略位置，如“ ‘十二五’ 期间云南省计划新建水电站136 座”，[6]“西藏水利规划包括旁多水利枢纽工程等16 个重点项目”，[7]“四川计划用5 年时间，建成30 个大中型水利工程”。[8]

水电资源的开发利用必然涉及移民问题（如为了完成举世瞩目的“三峡工程”，我国就搬迁了百万居民）。而移民问题是一项十分复杂的系统工程，涉及移民自身及社会生活的方方面面，更和每一位移民群众的切身利益息息相关。多年来，西部地区的水电工程建设坚持 “建好一座电站、带动一方经济、保护一片环境、造福一方百姓”原则和“搬得出、稳得住、能发展，能致富”的目标，认真贯彻执行《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》《水电工程建设征地移民工作暂行管理办法》《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等一系列移民政策法规和地方政策，各地也结合实际，出台了具体的实施性政策规定，如云南以政府名义先后制定出台了《完善大中型水库移民后期扶持政策实施方案》《大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记暂行办法》《大中型水库移民后期扶持方式确定暂行办法》《大中型水库移民后期扶持资金管理暂行办法》《大中型水库移民后期扶持项目管理暂行办法》《大中型水库移民后期扶持工作监督检查及责任追究暂行办法》《大中型水库移民后期扶持政策解答细则》等配套文件，下发了《新建大中型水库移民后期扶持人口核定登记实施细则》《关于切实做好大中型水库非农业安置移民工作的通知》《大中型水库非农业移民人口确认暂行办法》《改善小型水库移民安置区生产生活条件问题意见的通知》《大中型水库库区基金征收使用管理办法》《大中型水库库区基金项目管理办法》等，为移民搬迁工作提供了政策支持和制度保障。坚持以人为本，因地制宜，多策并举，坚持工程建设、移民安置与生态保护并重，不断探索完善经济发展、移民增收、环境改善、社会稳定四项工作相互适应、相互促进的长效机制，取得了积极的社会效益与经济效益。移民搬迁安置后，住房条件普遍有所优化，水、电、路、广电网络的覆盖率明显提高，科、教、文、卫及文化娱乐等公共基础设施相对完善，移民人均年收入水平较搬迁安置前有了不同程度的增长，实现了预期的目标，得到了社会和移民群众的认可。

（三） 自发移民

我国西部地区的一些省区（如新疆、云南、甘肃、宁夏等） 由于种种原因，长期以来一直存在着自发移民问题（如宁夏回族自治区西吉县就有约10万人自发搬迁到新疆昌吉回族自治州生活）。有的地区还比较突出，以宁夏为例，据调查，截至2015 年初，宁夏自发移民累计有64 384 户231 591 人，其中区内户籍54 817 户192 336 人，区外户籍9567 户39 255 人。从分布区域看，全区除固原市西吉县、泾源县及中卫市海原县3 个县外，其他县（市、区） 均有自发移民流入现象。这些自发移民，从年龄结构看，0 ～6 岁16 442人，占移民总数的7.1%；6 岁～18 岁50 255 人，占移民总数的21.7%；18 岁～60 岁146 599 人，占移民总数的63.3%；60 岁～79 岁15 748 人，占移民总数的6.8%；80 岁以上2547 人，占移民总数的1.1%。从居住时间看，在流入地居住1 年以下3705 人，占移民总数的1.6%；1 年～3 年15 285 人，占移民总数的6.6%；3 年以上212 601 人，占移民总数的91.8%。从居住状况看，有房有地28 234 户113 942 人，占移民总数的49.2%；有房无地28 590 户97 963 人，占移民总数的42.3%；有地无房3727 户8106 人，占移民总数的3.5%；租住3833 户11 580 人，占移民总数的5%。从生活来源看，务农148 681 人，占移民总数的64.2%；外出务工49 329 人，占移民总数的21.3%；个体经营4631 人，占移民总数的2%；其他28 950 人，占移民总数的12.5%。[9]

形成自发移民问题的主要原因是：对自发移民认识不统一，态度不明确，导致缺乏顶层设计和统筹规划。流出地和流入地政府缺乏沟通协调，相互推诿，导致对自发移民应有的职责规定严重缺位、服务管理严重缺失。流出地政府认为自发移民流出即可改善生态环境、缓解人地供需矛盾，又可减轻政府的资金压力和管理压力，因此对自发移民放任自流甚至默许鼓励。而流入地政府在很大程度上担心大量自发移民的流入会影响当地经济发展，影响城镇化进程、计划生育等效能指标考核，增加在教育、医疗、社会保障、基础设施等方面的公共财政支出和经费投入，增加公共服务、社会治安、人口管理、生态环境等方面的管理难度和工作压力，因此极不情愿接受但又无法阻止、无可奈何。最终导致自发移民长期处在放任自流、自生自灭的“真空地带”，成了矛盾交织，问题堆积的“烫手山芋”，形成了无组织、无服务、无管理的“三无盲区”。