西部民族地区暴恐打击措施分析

2014 年4 月27 日至30 日，习近平同志在新疆考察时指出：要高举法治旗帜，保持严打高压态势，出重手、下重拳，先发制敌，坚决把暴力恐怖分子的嚣张气焰打下去，以震慑敌人、鼓舞人民。面对当前恐怖主义活动的现实状况和潜在危险，在思想认识上，必须看到目前和今后一个时期，我国“正处于暴力恐怖活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期，分裂和反分裂斗争是长期的、复杂的、尖锐的，有时甚至是十分激烈的”。[22] 在工作措施上必须坚持“立足预防，主动出击，高效处置，加强国际合作”的原则，多策并举，积极开展系统性的预防和打击工作。

（一） 注重和谐、公平、公正，消除恐怖主义的根源条件

构建社会主义和谐社会是党和政府从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大战略任务。通过促进经济的发展，营造和谐的社会环境，弘扬中华民族五千年文明传统，才能实现社会的公平正义、安定团结、法治有序、民主进步、平等友爱、人与自然和谐，也才可以消除社会不平等现象，防止激进狂热思想的产生。这对于在我国有效地减少极端狂热的恐怖主义思想意识的产生和传播，具有特别的意义。

（二） 强化宣传教育，筑牢防暴反恐底线

预防暴力恐怖活动工作的重点地区是基层社区，重点人群是人民群众，同时，基层社区和人民群众又是暴恐活动的攻击对象。因此，在暴力恐怖活动逐渐增多的严峻形势和特定环境下，树立全面防范意识既极为重要，又十分必要。

针对暴恐分子将袭击目标直指无辜平民，以谋求大规模的人员伤亡和大量的财产损失，试图引发民众精神和心理恐慌，进而达到扰乱国家安全和社会稳定目的的实际，反恐宣传工作必须深入和渗透到广大农村、学校、医院、车站、码头等人员密集场所，重点供水、供电、供气等重点目标单位尤其是少数民族聚居地。充分利用新闻、广播、传单、图片、文艺活动等多种手段形式，以铁的证据、血的事实揭露暴恐分子反社会、反人类、反文明罪恶暴行，公开揭露民族分裂和暴恐活动的险恶用心，积极引导全民回击暴力恐怖活动对国家主权完整的挑衅。通过多种途径和手段，教育群众懂得如何应对暴力恐怖活动袭击，懂得如何避险、协防、自救、互救，努力提高群众应对暴恐袭击的能力。同时，积极鼓励群众及时发现、举报涉爆涉恐可疑人员、线索，不断提高各民族群众与民族分裂和暴恐行为做斗争的积极性、主动性，打好反恐人民战争，筑牢维护国家安全和社会稳定的铜墙铁壁。在反恐宣传教育中，要重点加强对青少年的教育，逐步消除少数民族群众与汉族群众之间的各种交流、沟通障碍，增进相互了解，实现相互信任。要坚持以现代文明、现代文化和社会主义核心价值观为牵引，教育、引导、熏陶少数民族青少年的思想观念、价值观念，使其不断融入现代文明及其发展的历史潮流之中，增强和提升他们对中华文明的文化认同感，努力消除少数民族青少年文化生活的荒漠化现象。同时，针对当前暴恐音视频中大量含有煽动“圣战”“伊吉拉特”等宗教极端思想，含有传授制造、使用爆炸物品和装置，含有武器、管制器具、危险物品使用方法、技能，含有破坏民族团结、煽动分裂国家、破坏国家统一、倡导宗教极端、鼓动民族分裂等政治性、颠覆性、反动性内容的实际，要采取强力措施坚决封堵、严密管控，从重、从严、从快予以打击，坚决禁止其肆意传播现象的发生。

（三） 严格把握法律界线，依法严厉打击暴力恐怖活动

反恐怖斗争的实践证明：对暴力恐怖活动打击不力就不会有稳定的社会状态，就会丧失反恐斗争的主动权，也就难以维护国家的核心利益和人民群众的切身利益。当前暴恐活动的新情况、新问题、新特点、新态势决定了我们必须把打击放在更加突出的位置，一以贯之地坚持“主动进攻、露头就打、先发制敌”方针，力争把暴恐活动消灭在预谋阶段和行动之前，绝不让其坐窝生根，形成现实危害。为最大限度地防止和遏制暴力恐怖活动的“抬头”、反弹之势，必须保持高度警惕，采取超常措施，建立并完善经常性“严打”机制，始终保持追着打、压着打、挖着打的高压态势，加大对暴力恐怖案件的侦查力度，加强对恐怖分子的追捕工作，加快对恐怖组织赖以生存的经济基础的铲除进度，加紧对其组织、网络的深挖清查工作，以坚定的政治决心，坚决的专政手段甚至军事手段，形成凌厉攻势，“快、稳、准、狠”地打击敌人，坚决遏制恐怖活动乘周边国家局势动荡和恐怖活动频繁而企图兴风作浪、抬头作乱的邪恶图谋。

依法严厉打击暴力恐怖活动，首先要明确法律界限。2003 年，中国公布了认定恐怖组织和恐怖分子的法律标准。“认定恐怖组织的标准是：以暴力恐怖为手段，从事危害国家安全，破坏社会稳定，危害人民群众生命财产安全的恐怖活动的组织（不论其总部在国内还是国外）。具有一定的组织领导分工或分工体系。符合上述标具体标准，并具有下列情形之一：曾组织、策划、煽动、实施或参与实施恐怖活动，或正在组织、策划、煽动、实施或参与实施恐怖活动；资助、支持恐怖活动；建立恐怖活动基地，或有组织地招募、训练、培训恐怖分子；与其他国际恐怖组织相勾结、接受其他国际恐怖组织资助、训练、培训，或参与其活动。”[23] 加强反恐立法工作是依法打击和制止各种恐怖活动的重要法律保证。1997 年，我国刑法首次对惩治恐怖犯罪进行了立法创制，2001 年12 月，九届人大常务委员会第25 次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案（三）》，对恐怖犯罪的刑罚处罚幅度予以了加重处罚的规定。但从近年来暴力恐怖活动的现实危害、猖獗程度、社会影响、发展趋势及我国打击恐怖主义活动的客观需要看，对暴力恐怖犯罪活动仅仅依靠适用刑法已经远远不够，而且原有的法律在客观上存在着系统性不足、前瞻性不强、囊括性不够、指向性不具体等突出问题。鉴此，我国立法部门审时度势，积极进行专门的反恐怖主义立法调研论证工作，2015 年12 月27 日，第十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过了《反恐怖主义法》，从而为反恐现实斗争提供了坚实的法律支撑，奠定了强有力的制度基础。

（四） 坚持经济发展与政策倾斜相结合，提升少数民族群众的公平感

首先，要不断加快少数民族地区经济建设的速度和质量，实现经济跨越式发展。邓小平同志曾说过：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里面得到些好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子。”[24] 只有大力推动新疆、西藏等少数民族地区经济社会发展，尽快缩小西部边疆与内地政治经济发展的差距，不断改善各族群众的物质条件，防止因地区发展差距过大引起少数民族群众的不满情绪，才能从根本上铲除恐怖势力滋生的土壤。其次，要加强政策的倾斜与落实。如在社会就业方面，加强对少数民族青年就业培训，为他们提供更多的就业机会；在干部任用方面，提升少数民族干部的重用程度，尤其要在各地区人民警察职业招考中扩大少数民族民警的比例，以利于更好地处理暴力袭击事件和社会治安案件，维护社会稳定。尤为重要的是，要通过经济发展，提升少数民族群众的生活水平和幸福感，使他们真正感受到公平、正义之所在，自觉成为反恐维稳的主人翁，避免走上实施暴力恐怖袭击的极端之路。

（五） 切断恐怖组织的资金来源

资金链是恐怖组织赖以生存的重要途径，而斩断恐怖组织的资金来源及去向是扼制、防范和打击恐怖主义活动的有效手段。在此方面，我国不仅认真履行《禁止资助恐怖主义国际公约》规定的相关条约义务，而且已经并将继续采取一系列有效行政、经济、金融、法律措施，坚决制止任何形式的资助、支持恐怖主义组织的行为。但是也要看到，西部民族地区又正值人、财、物、信息、资金大流动的时期，所以，国际国内恐怖组织在这一地区进行洗钱等犯罪活动并通过这一方式和渠道为恐怖活动提供资金支持的现实可能性和空间还很大。因此，必须充分利用现有的条件并通过不断的社会管理创新，积极开展金融反恐，重点是要以反洗钱为突破口和基础，对涉嫌恐怖活动的重点地区、人员、单位、组织的资金交易和流向进行重点监控，查清恐怖组织资金的来源和去向。对利用地下钱庄、现金交易、走私、购买奢侈品或贵重商品、经商办企业等方式进行的洗钱行为适时治理、依法打击，及时切断恐怖组织的资金链条，掐断恐怖组织的经济命脉。

（六） 着力加强反恐国际合作

恐怖活动国际化已经是一种客观现实，没有哪一个国家可以超脱于外。因此，推动和深化国际合作，实现“以国际化对付国际化”是反恐斗争的必由之路。近年来，在中亚地区，有关国家对“东突”组织采取了严厉打击的态度。2001 年6 月，上海合作组织宣告成立之时，各成员国就立即共同签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。从2002 年起，上海合作组织基本做到了每年组织一次以反恐为主要内容的联合反恐军演，而且军演的参加国越来越多，军演的内容越来越丰富，针对性越来越强。历次军演的成功举行不仅展示了“上合组织”团结一致、合力反恐的信心和决心，而且有效地震慑了恐怖分子的嚣张气焰。实践证明，开展反恐合作是遏制恐怖活动跨国性蔓延态势的有效途径和方式。推动和深化反恐的国际合作，首先要在认识上达成共识；其次在政府层面必须坚持在互信、互利、平等基础上加强和开展多层次、宽领域的协作配合，尽快形成并不断扩大国际反恐统一战线，在重大问题上集体行动、统一发声、共同发力；最后要加强反恐法律上的合作，主要是争取在立法上对恐怖犯罪形成统一认定，在执法上争取同步冻结恐怖组织的资产，积极对恐怖分子进行刑事调查、缉捕并移交。

（七） 不断夯实反恐怖领域中的基础工作

反恐怖工作任重而道远，必须做到与时俱进，开拓创新，打牢基础，要本着“立足发生问题、加强基础建设、结合本地实际、积极稳步推进”的原则，重点做好以下几个方面的工作：

（1） 进一步加强情报信息工作，牢牢把握反恐怖斗争的主动权。反恐情报是预防和打击恐怖主义活动的基础性、先导性工作，是有效预防、及时发现、快速反应，先发制敌的根本保证和有效措施，是制定反恐决策、提升反恐怖先发制敌能力的重要依据和制胜保证。“反恐情报包含着信息收集、整理、分析、情报传递、反馈等环节”，[25] 与普通的犯罪等各类情报相比较具有高度的时效性、全面的综合性、超常的隐蔽性、微弱的关联性等特征。情报信息工作主要分为情报搜集与情报分析两大方面：如果把情报搜集比喻成反恐行动的“耳目”，那么情报分析就是反恐行动决策的“智囊”。正确认识反恐情报的特征和作用，是做好反恐情报工作的前提。从恐怖活动的规律特点来看，恐怖组织往往选择我们疏于防范的时间、地点和群体，以极端残忍、暴力的形式发动袭击，以谋求危害程度、恐怖气氛和影响力的最大化。反恐部门要有效遏制恐怖分子的“出乎意料”，必须强调事前掌握、提前发现、坚决打击，从而最大限度地减小和避免现实危害。如果等到恐怖袭击发生再回过头去查控嫌疑人，就已经是一种失败。情报工作的重要性和优势地位决定了只有及时、准确、系统地掌握了情报，才能“ 耳聪明目”，掌握行动的主动权，以最小的代价取得最大的胜利。否则，只能是“ 眼瞎耳聋”，一切的反恐预案、行动都将陷入盲目，都将导致失败。同时，反恐情报由于具有预警、防范、指导侦查和配置资源等功能，由此，还可以起到引领其他工作开展的重要作用。由此可见，情报工作在整个反恐工作中具有至关重要的地位。

从情报信息的工作现状看，目前还存在着情报信息收集意识不强、情报侦查工作不专不深、情报深度研判不够等问题。而现实情况又表明，国内的暴力恐怖活动不仅只会在新疆、藏区等重点地区和北京、上海等大城市发生，今天未发生也不等于明天不发生，现在未发现也不等于没有隐患。事实上，内地的一些地方已经成了暴恐分子的藏匿地、暴恐思想的孵化地、暴恐资金的筹集地、暴恐活动的策划地和暴恐行为的实施地。因此，必须树立和坚持“情报先于行动”“情报高于行动”的理念和原则，全面布建情报网，特别是要充分利用大数据信息更多、更深、更广、更快的优势，通过转变思路、搭建平台、建立机制、培训队伍、综合研判等途径实现对暴力恐怖活动的预知、预警、预防，及时掌握其异常度、活跃度、聚集度、风险度，做到对恐怖分子来知轨迹、去知去向，敌动我知、未动先知。

按照《反恐怖主义法》的要求，做好当前和今后的情报信息工作。一是要在中央和地方之间、专业部门和相关部门之间建立健全安全、及时、通畅的信息报送和通报机制，区分情况，明确信息报送、传递流程。二是基层公安机关、国家安全机关要切实担负起、履行好主体责任，不断加强情报获取能力建设，发挥好专门机关、专业力量、专业手段的作用。三是要按照“打一场反恐人民战争”的要求，加强基层基础工作，建立基层情报信息工作力量，引导群众、教育群众不做恐怖威胁的旁观者，要将人民群众动员、组织起来，积极为专门机关和基层政府提供社情、敌情信息，给情报信息工作插上翅膀，形成“千里眼”“顺风耳”。

（2） 完善反恐怖处置预案，提高应对大规模恐怖袭击事件的能力和水平。提早制定预案是高效、有序地应对大规模恐怖袭击事件的基础工作。完善的、操作性强的处置预案是正确处置恐怖活动的关键。因此，要把制定、完善预案作为处置工作的重点认真加以对待，抓紧完善、齐备相关预案。目前，很多地方制定了《反恐怖活动工作预案》，各业务部门也相继制定了相关预案和个案的应急预案，但与反恐斗争形势发展的要求相比仍不够完善和齐备，部分预案存在不够详细、具体，操作性、实用性不强的问题。对此，应尽快着手修订和完善，使预案具有针对性、操作性、实用性。

（3） 采取切实有效措施，大力加强防范控制。开展反恐怖斗争，立足防范是一个重要的原则。一是要加强对重点目标的安全防范。要把党政军首脑机关，城市标志性建筑物，公众集会场所，大型文化、体育、政治活动场所，民生设施，航空器，国家、军队、民用计算机信息系统，外国使领馆等列为重点目标，切实加强安全保卫工作，加强人防、物防、技防措施，防止遭受恐怖袭击。二是加强对社会面的防控。增派街面巡逻力量，提高街面屯警率、见警率、巡逻率，防止给恐怖分子留下可乘之机。对涉外单位、宾馆开展督促检查，严密安全防范措施。对举办的各项大型群体活动，要以防止发生爆炸案件和其他灾害性事件为重点，具体制定和完善保卫方案和应急措施，落实各项安全保卫工作。对于枪支、弹药、爆炸物品、有毒有害反射物、生物化学物品等各类危险物品，要加强管理与监督，防止流入恐怖分子手中。三是严密落实重点人员、危险人物的侦控措施。虽然极端分子是极少数人，但其影响力不可小觑，所以，必须要把“藏独”“疆独”“台独”等民族分裂分子、宗教极端主义分子、政治重点人员、“法轮功”骨干分子、对社会强烈不满的人员以及可能实施严重刑事犯罪的人员作为工作重点，落实侦控措施，及时掌握情况和动向，防患于未然。要积极动员和组织社会各种力量开展群防群治工作，进一步落实各项防范措施，突出加强防范和应急处置机制一体化建设，强化街面治安监督检查配套设施，加强对重点区域的巡逻与盘查，不断提升超前预防和快速反应能力，切实提高全社会防范恐怖活动的能力。主动依靠、协助各级党委政府，加强各种社会矛盾的排查发现和调解处理工作，努力防止因矛盾激化，致使一些人铤而走险报复社会，采取极端方式、方法，实施危害公共安全的恐怖性犯罪。

（4） 不断提升整体防控能力。社会各界尤其是政法机关必须履行和发挥好反恐职责作用，摸清防范工作底数，加强对社会反恐资源的整合力度，积极规划构建“军、警、民一体化”的反恐体系。紧紧围绕重要的政治、军事、科研目标和水、电、气、油等事关国计民生的重要行业领域，按照分级管理的模式，切实加强对应急力量、装备保障、图纸信息等基础资料的采集，认真督促落实重点防范目标的安保措施，经常性地开展反恐防恐检查，消除安全隐患。针对反恐的薄弱环节，在构筑防范体系的过程中有针对性地配置资源，安排力量，实现对重要区域的重点防范。在具体工作中应该充分借助视频监控、智能卡口等现代信息系统提升防范工作的智能化、信息化、科技化水平。加强对反恐怖相关技术特别是防爆、查爆、排爆、防护、勘查、侦察、检验、鉴定、信息网络安全保护等技术设备的研究和开发，加大反恐科技防范的含量。同时，注意培养反恐怖专业人才，以适应新形势反恐斗争的需要。同时，尽快建立各行业专家、专门技术人才档案库，保证一旦发生恐怖袭击事件时能投入使用。

（5） 正确处理人民内部矛盾，认真做好矛盾纠纷调处工作。充分发挥我国人民内部矛盾纠纷处理问题上的传统和优势，建立严格的矛盾纠纷信息采集、上报、传递、分析、利用、反馈制度，形成经常性、多元化的矛盾纠纷排查机制，最大限度地化解矛盾、消除隐患，力争把矛盾化解在基层、把问题解决在初始阶段、把事件平息在当地，避免因矛盾激化而引发恐怖事件。

[1]曹俊：“国际恐怖主义及其防治策略”，载《西北师范大学学报（社会科学版）》2010 年第1 期。(www.xing528.com)

[2]“恐怖袭击弥漫全球每年平均2000 起”，载网易数读：http：//data.163.com/14/0504/23 /9REI6E0D00014MTN.html.

[3]熊如梦：“盘点近两年全世界那些恐怖袭击案”，载人民网——国际频道：http：//sn.people.com.cn/n/2015/0109/c358036-23501024-7.html.

[4]经济与和平研究所：“2015 年全球恐怖主义指数（EN） ”，载国务院发展研究中心信息网：http：//www.drcnet.com.cn/eDRCnet.common.web/DocSummary.aspx？ docid = 4120492&leafid = 22.

[5]廖政军、马菲：“全球恐怖主义形势复杂‘独狼式’ 恐袭渐成主流”，载《人民日报》2014年3 月26 日。

[6]马菲：“ 全球恐怖主义形势依然复杂”，载网易新闻：http：//news.163.com/14/0326/05 /

[7]廖政军、马菲：“全球恐怖主义形势复杂‘独狼式’ 恐袭渐成主流”，载《人民日报》2014年3 月26 日。

[8]国防大学战略研究所：《国际战略形势与中国国家安全》，时事出版社2012 年版，第229 页。

[9]冯跃民、樊丽芳：“东突恐怖主义成因分析”，载《武警学院学报》2004 年第3 期。

[10]张继东：“浅析个人极端暴力犯罪”，载《公安研究》2010 年第9 期。

[11]卢艳艳：“ 中国50 天发生6 起校园惨案，专家分析根源”，载腾讯网：http：//news.qq.com/a/20100513/000178.htm.

[12]王莉莉：“激变型反社会人格的犯罪预防与控制——以‘郑民生案为样本’ ”，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2010 年第7 期。

[13]国务院新闻办公室编：《新疆的发展与进步》，人民出版社2009 年版。

[14]帕提曼·吐尔逊：“发扬民族优秀文化传统，携手各族同胞实现中国梦”，载网易新闻中心：http：//news.163.com/13/0924/09/99HDSO0V00014AED.html.

[15]王红星、欧阳涵：“试析当前‘东突’ 暴力恐怖犯罪的新特点及其防范对策”，载《犯罪研究》2014 年第4 期。

[16]王红星、欧阳涵：“试析当前‘东突’ 暴力恐怖犯罪的新特点及其防范对策”，载《犯罪研究》2014 年第4 期。

[17]潘从武：“新疆打掉23 个涉恐团伙抓200 人 、缴200 余爆炸装置”，载《今日早报》2014年5 月26 日。

[18]高华：“新疆恐怖主义犯罪的新动向及防控措施”，载《新疆职业大学学报》2010 年第2 期。

[19]高华：“新疆恐怖主义犯罪的新动向及防控措施”，载《新疆职业大学学报》2010 年第2 期。

[20]潘从武：“新疆严打遏制暴恐音视频传播蔓延，破获案件226 起，打击处理232 人”，载法制网：http：//www.legaldaily.com.cn/index_ article/content/2014-05/09/content_ 5511185.htm.

[21]高华：“新疆恐怖主义犯罪的新动向及防控措施”，载《新疆职业大学学报》2010 年第4 期。

[22]徐海荣：“严明政治纪律、实现长治久安”，载《中国纪检监察报》2015 年11 月25 日。

[23]赵磊、全晓书：“中国认定恐怖组织和恐怖分子的具体标准”，载新华网：http：//news.xinhuanet.com/legal/2003-12/15/content_ 1232510.htm.

[24]宋月红、丹增伦珠：“邓小平西藏发展观”，载《中国藏学》2004 年第3 期。

[25]梅建明：“论反恐情报的特征与作用”，载《江西警察学院学报》2009 年第1 期。