外空活动私人实体的发展：国际法律责任及环境保护问题

自从空间法诞生以来的四十多年内，最具变革性的发展当属私人实体对空间活动参与的迅速增加。当仅有国家（以及少数国际组织）从事任何意义上的空间活动时，狭义的国际空间法——实质上是由五个空间条约和五个联合国空间决议构成核心的国际空间法——已经发展出了其最为基础的部分。其专有的公法特征——例如就其规定的权利与义务而言——是这一情况的直接结果。这就提出了国际空间法的一些基本问题，即现有的国际空间法是否已经足以处理空间活动的问题，特别是，现有的国际空间法是否足以有效地平衡在外层空间及空间活动中的私人利益和公众利益的问题。换句话说，即私人企业的利益是否得到了国际空间法主体的充分重视，以及与此同时，公众利益在总体上是否得到了充分保护以免受私人实体进入外空的不利影响的问题。

（一）国际空间法和私人空间活动的结构

要恰当地分析这个问题，我们必须从两个层面进行阐述。一方面，目前国际空间法的形式、规则、权利和义务的界定，是否同时考虑到了私营部门本身的利益以及由私人参与空间活动带来的后果对整个人类生存的影响。换句话说，私人实体的利益以及社会和整个人类的利益是否都得到了有效而合理的考虑。

这可以称为“实质性”的分析法，因为它讨论的重点是当代国际空间法的实质。无论对单一的发射活动还是更普遍的空间活动来说，实质性空间法对私人实体活动的特殊影响都属于此类问题。这样的分析，虽然对于私营部门进一步的发展以及参与在外层空间发射活动是有益的，但是并不属于笔者的讨论范围。举例来说，“2001”工程，一个由德国科隆大学与德国航天局开展的研究项目，有130多位来自世界各地的专家参与了讨论和分析这些问题。

另一方面，在实质性分析之前，国际空间法作为一个公共的法律制度还要求“结构化”的分析方法。无论国际空间法提供了什么样的规则、权利和义务，无论是否为处理私人发射和其他空间活动提供了必要的保证，这些规定、权利以及义务的对象主要是国家。发射作为一种空间活动，相对其他的空间活动更为特别。它是最基本的空间活动。没有发射，其他的空间活动几乎没有可能实施。此外，对于外空活动的资格、许可以及赔偿的责任等问题，也都是紧紧围绕发射来展开的。显然，从法律角度来看，发射活动非常重要。

国际空间法的主体虽然是国家，但是在私人空间活动得到了国家的授权（持续的监督）的情况下，显然也适用于私人的空间活动。国家进行的公共空间活动所要遵守的规则，这些私人空间活动也应遵守。但是私人实体目前还没受到这些权利和义务的直接约束。国家必须意识到，其有责任对私营实体的空间活动进行授权并进行持续的监督。

在理论上，一个国家至少会倾向于对那些可能引起国际责任的私人活动行使管辖权。这种国际空间法下的责任具有双重性质。它包含两个方面，一方面是国家一般的责任，另一方面是具体的国家赔偿责任。责任（responsibility）和赔偿责任（liability）这两个空间法所界定的概念具有结构性的含义，他们界定了各自需要对空间活动负责的国家。对于国家的责任，《外空条约》第六条做了详细的规定，而损害赔偿责任主要是由《外空条约》第七条规定的，《责任公约》对其也有相应的规定。最后，对于国家责任，《外空条约》第八条发挥着基础性的作用。它把国家责任与对私人实体的空间活动进行规范和监督的责任联系起来。

（二）“管辖权”和“主权”在外层空间中的作用

正如我们所提到过，从逻辑角度来看，对国家对私人的“国家活动”负有国际责任，也就使该国取得了法律控制权。国家对其范围内的私人实体的法律控制与“司法管辖权”这个在国际法中的基本概念紧密关联。这同时也与国家主权紧密地联系在一起。

这需要我们对国家主权的一般含义及其对空间活动的具体影响进行分析，特别需要分析《外空条约》第七条。作为一般国际法，主权与领土具有直接的联系。二者关系密切以至于（领土）主权的概念与排他性司法管辖权被认为是一枚硬币的两面，二者经常互换使用。

第二条真正所要说明的是，外层空间的“国家占据”是不可能的，也就是说传统国际法中“占领”的概念在外层空间是不适用的。外层空间不是无主地（terra nullius），是不可以被占领，并纳入某个国家的领土的。尼尔·阿姆斯特朗即使在月球上插上了美国的旗帜（虽然不是真正的国旗），也不能证明月球的任何部分已经或将成为美国的领土。

因此，《外空条约》第二条所排除的是国家基于领土主权的管辖与控制。这并不意味着《外空条约》的制定者有意使违法的行为得以逃脱制裁，而是纳入了一种新的法律范畴，但是只有在整个国际社会认可的情况下才有效。从法律上讲，它仅仅意味着，对外层空间活动，没有任何一个单独的国家可以操纵和制订单独的法律与制度，尤其是当民营企业参与空间活动的时候。然而，要想让世界上所有国家在针对私营实体的空间活动方面达成一致存在固有的困难，外层空间活动的自由和开展不能也不应该只从国际的层面上来考虑，同时也应该考虑到个别国家的特别需要。

因此，《外空条约》第六条规定，一国的实体在外层空间进行的活动被视为“国家空间活动”，该国家承担相应的国际责任。因此，第六条关于“授权与持续的监督”的规定是至关重要的。由此引申出一个问题，在外层空间，国家主权能否作为行使管辖权的基础。

（三）空间活动与管辖权

1.空间活动与属地管辖权

国家主权在一般国际法术语中的直接解释是，其领土范围内的专属管辖权。这里的“领土”包括陆地领土、水域、领海以及在以上三个地区之上的领空。然而，外层空间本身，如前所述，并不包括其中，这一定义触发了属地管辖权的相关问题。人们可以意识到空间活动的特殊性。例如，载人航天飞行，虽然是最受关注的，但是其实这只是人类在外层空间活动中的小部分。鉴于这些概念不适用于外层空间领域，这些活动确实不受领土主权和管辖权的制约。

然而，外空活动的绝大多数，实际上是由人在地面控制中心操控的。他们按下按钮，使火箭点火发射动力装置，或使通信卫星更改发射频率。换句话说：大部分空间活动属于“远程控制活动”，即外空行为是地球上某处操控的结果，而它们的实际行动发生在外层空间。其结果是，领土主权适用于这些活动，允许各国以法律形式来控制和管辖这些“远程控制”的外层空间活动。

当然，从领土这个角度上看，发射活动就另当别论了。虽然发射活动的目标是外层空间，但是迄今为止任何意义上的发射活动，其最为关键的部分是，火箭发射都不是发生在外太空，而是在地面上，也可以说是发生在某个国家的领土之上。因此，对于发射活动来说，基于领土的管辖权仍然是各个国家控制其国内私营部门参与外空活动的非常有效的法律手段。当然，更具意义的是，这种法律控制使各个国家具备了有效控制其领土范围内的空间活动的有效的法律工具。

鉴于外空条约第六条关于空间活动的国家责任的规定，国家有责任对外空活动进行授权和监督。也就是说，尽管在外层空间任何国家都不具备领土主权，但是各国已经能够根据其属地管辖权，针对其境内的绝大多数的外空活动进行司法控制。

2.空间活动和属人管辖权

除了属地管辖权，在国际公法中还有属人管辖权的概念。只有国家实体才具有根据国籍针对个人或其他实体进行法律控制的权利；只有国家才能授予国籍；只有国家才能在国际层面上代表这些实体的利益。

在一般国际法，针对属人管辖权的限制只会出现在很少的情况下，例如在某些情况下，如果司法管辖权在国际层面上出现很大的冲突，某些个人或实体的所属国籍很难界定。以属人管辖权为基础的法律和法规的监督与实施有赖于该个人或实体在相关国家的领土上存在，即有赖于这些个人或实体事实上存在于有关条约或协定的缔约国境内。

国际空间法并没有与国籍和属人管辖权对外空活动的适用相违背。宇航员在外太空活动，就像水手远航至公海一样，虽然其超出了所有国家的领土范围，但是他并没有丧失他的国籍。所以，根据《外空条约》第六条规定的“授权以及持续监督”，国内法对外空活动依然具有法律效力。

当然，这对为亲临外空的地面操控人员也同样适用。一位在俄罗斯境内控制航天器的美国工程师并不会仅仅因为这个原因而影响其国籍，因此，尽管他在俄罗斯的领土上，但根据属人管辖，他仍然受到美国的法律管辖。同时，根据属地管辖权标准，俄罗斯联邦在其领土内具有管辖权。显而易见，两种管辖权很有可能产生冲突。在一般国际法当中这种冲突并不罕见。在这种冲突发生的时候，通常情况下，领土管辖权具有较属人管辖权更高的优先权，至少在判决或强制执行时是如此。当然，如果国家之间有具体的特殊协定时除外。相同的解决方案在有关外空活动管辖发生冲突时也适用。

其次，国籍在外层空间的持续有效性也适用于从事空间活动的法人。活跃于外空领域的那些公司的国籍在确定上与活跃于其他领域的公司并无不同。国家因此能够行使自己的属人管辖权，控制任何总部设在其领土的依法注册的公司，即使该公司实行的活动发生在外层空间或在其他国家的领土之内。当然，审判或强制执行仍应另当别论。

3.空间活动与基于登记的管辖权

除了领土管辖权和属人司法管辖权，外空法还发展出其他的管辖权依据。《外空条约》第八条规定一些国家有登记空间物体的义务。公约小心地回避了“国籍”的概念，但是登记空间物体的实质性目的，可以等同于登记船舶、航空器的国籍。首先，1975年《登记公约》（主要是细化了《外空条约》第八条的内容）排除了多重注册的可能性——就像船舶与航空器不允许拥有双重国籍一样。最重要的是，《外空条约》第八条和《登记公约》第二条均明确指出，登记空间物体使得登记国取得对空间物体的管辖权。因此，空间物体登记属于国家层面的问题，但谈到管辖权就遇到其他的困难。换句话说，第八条相当于确立了一种准国籍。一国有权对在其国家注册的空间物体进行立法，可以是基于对人管辖权也可以是基于对物管辖权。空间物体因登记而与国家的属人管辖权发生关系。(www.xing528.com)

《外空条约》第八条关于司法管辖的规定还不止于此。空间物体通过登记的方式获得的准国籍相当于使空间物体获得了国家在外太空的“准领土”的地位。外空条约第八条规定了国家可以保留属人管辖权，使该条约的规定涉及了“人”，那么登记过后的空间物体就好像是一块漂浮在外层空间的“准领土”一样。这与船舶及航空器的法律地位相似。

“人员”（personnel）这个词的确切范围只是在最近才成为一个问题，换句话说，某些现实意义上的人在外层空间是否是我们所要讨论的“人员”，比如那些未受过训练的记者或百万富翁。但是目前的趋势是扩大“人员”的含义，使其包括非宇航员的乘客，即“所有的人”。“等”（thereof）这个词的确切范围，则是毫无疑问的大于只有在“飞船上”。换句话说，在外层空间的人，即使是离开了空间物体，如进行舱外活动或月球行走，只要可以确切追溯到特定空间物体，该空间物体的注册国家对这样的人仍然保有“管辖和控制权”。

其结果是，该文件规定的登记国对外空活动行使法律控制的权利，除了排他性外，与“领土权”相当类似。它甚至扩展了“准领土”这样一个概念，以便包括那些暂时在“准领土”以外的外空部分。主权，甚至领土主权，从而悄无声息地渗透到了外层空间，虽然迄今只限于“空间物体”和“人员”这可能导致一个问题，一旦具体的空间物体被安置于相对固定的或永久的外空基地上，如月球可能会诱使一些国家对月球的某些部分享有或行使其并不该拥有的主权。

（四）外层空间法的责任（responsibility）问题

1.《外空条约》第六条、第八条与国家责任

《外空条约》第六条规定，国家对该国的外层空间的活动承担国际责任，包括非政府主体进行的空间活动。这种责任旨在确保国家按照本条约对外空活动进行监管。《外空条约》为所有的外空活动提供了法律框架，并为进一步制定规范奠定了基础，违反了该条约某一条款，就相当于违反了一般意义上的外层空间法。同样，关于国家责任的理论规定，各国对国际不法行为，即违反国际法所规定的义务行为，负有相关责任。一般国际法也适用于外层空间。因此，第六条所规定的，国家对外空活动的责任，当这些外空活动违反国际空间法所规定的义务时，是国家责任可以适用的。

根据第六条，就像国家对公共活动负有责任一样，当私人实体的空间活动违反了国际条约的时候，国家对私人实体空间活动同样负有责任。国家不得以自己已经尽到了“适当注意”来进行抗辩。私人实体在从事空间活动的时候没有获得国家的认可以及授权，也不是免除国家责任的理由。这刺激国家进行立法对其国内的私人外空活动进行严格的监管。

根据该规定我们可以推断，私人实体的外空活动具有国家活动的性质。第六条回避了一个问题：在国际层面上，哪一个国家应该为哪些私人外空活动负有怎样具体的责任？这个问题的答案在于对以下两个关键术语的解释：“国家活动”（national activities）和“适当的国家（appropriate state）。

2.《外空条约》第七条、《责任公约》与国家责任

除了一般性的国际责任，国家也要处理由私人实体的空间活动引起的国际责任。这有别于普通的国际责任。因此，国际空间法在一般的国际法责任之外创设了一种新型的责任。《外空条约》第七条规定，一国需要对因其空间物体所导致的其他国家或其自然人和法人所遭受的损害承担赔偿责任。《责任公约》细化了该条款，确认了作为“发射国”的国家是承担国赔偿责任的唯一实体。

第七条还明确规定了用于确定哪个或哪些国家须对有关空间物体造成的损害承担国际责任的四个标准，这些标准相当明确且众所周知。这些国家包括：“发射”空间物体的国家；“促使发射”空间物体的国家；从其“领土上”发射空间物体的国家以及从其“设施上”发射空间物体的国家。

总之“国家活动”，在本质上应该包括该国国民所从事的活动，并受该国的属人管辖权约束；在该国境内进行的活动受制于属地管辖权约束；有关在该国登记的空间物体的活动则受准属人、准领土管辖权约束。^[4]这样的解释将使各国最有效的为私人外空活动承担国际责任。应该指出，外空活动不仅包括发射活动，还包括卫星通信和遥感等。然而目前为止，《外空条约》以及其他相关的法律文件没有关于需要由其国家承担责任的非政府组织从事的“国家活动”的具体定义。因此，对于这个词的解释，国际上没有达成一致。对该词缺乏一个公认的解释，使得个别国家在某些情况下根据他们自己的需要来自由解释这个词。解释的不同导致各国立法和执行出现不同依据是一个事实。

同样，与“国家活动”紧密相关的问题，是外空条约第六条中“适当的国家”的定义。“适当的国家”需要对非政府实体所开展的活动进行授权并提供持续的监督，授权和持续监督也就意味着，其需要明确地行使管辖权。因此，“适当的国家”就必须真正行使管辖权。但是，关于“适当的国家”这个关键词语，无论是《外空条约》第六条还是其他相关法律文件都没有权威的规定。因此，理论上的不同解释接着就必然导致在实施上的差异。

最符合逻辑的解释是，所谓国家活动，意味着国家可以根据各自的管辖权基础（基于领土、属人或基于登记）对其实施管辖。“适当的国家”则强调在通常情况下，将只有一个国家应该对相应的私人实体活动承担责任。因此，如果两个（或多个）国家可能为同一私人实体活动被追究责任——比如一个根据其领土管辖权，另一个则根据属人管辖权，但实际上只能有一个国家实际行使管辖权。

具有管辖权和有义务行使管辖权是不同的，不过这不会影响国家的国际责任。如果在两个国家管辖范围内的私人实体活动违反了国际空间法，那么这两个国家都将承担国际责任。甚至有些情况下，对违反国际法行为承担责任的国家的界定可能不符合《外空条约》第六条的规定，适当的国家以外的第三国在特定的情况下也可能成为提供批准和持续监督的国家。

总之，《外空条约》第六条确实对私人实体的空间活动的规范提供了一个重要法律依据。它规定了哪些国家应该对私人空间活动承担责任。但由于对某些关键概念缺乏明确定义，导致了不同的理解，也产生了一些问题。

（五）国际空间法的赔偿义务问题

私人空间活动所面临的问题并不在于对责任国的解释，而是在于如何落实那四个标准。一个国家在多大程度上要对私人空间活动进行法律控制（换句话说：建立某种相关的国家空间立法），以便足以应对其所面临的潜在国际责任？

为分析方便，任何一项外空活动不是国家活动就是私人活动。根据第一个标准，发射空间物体的国家，无论是国家实体还是非国家实体的发射都被认为是该国的发射。如果是国家实体的发射，有关的国家需要自己承担责任；如果是非国家实体的发射，根据第七条的标准，哪个国家要承担责任就可能存在问题。结果是，没有国家认为有必要通过这方面的国家空间立法规定赔偿的追偿权。这对私人参与发射活动的影响是显而易见的。第二个标准即“促使发射”标准，也导致了类似的结果。如果促使发射的是国家，国家须承担责任；如果促使发射的是非国家实体，尤其是几个不同国家的非国家实体共同促使发射，可能就没有国家觉得需要承担责任。因此，在私人实体促使发射的情况下，没有国家愿意承担国际责任，除非依据其他标准其需要承担责任。第七条提出的第四条标准即“发射设施”标准亦是如此。发射可能是私人拥有根据这一标准，这可能导致没有实体会对从这一设施上发射的空间物体所造成的任何损害承担赔偿责任。没有国家会为拥有该发射设施的私人实体的行为承担国际责任。当然，如果发射设施属于政府财产，相关国家显然将承担责任。

因此，上述三个标准沿着同一个思路运行。这些标准可能适用于国家，前提是该国对发射活动是知情的且积极介入的，有机会进行细致的监督；或者，在这些标准下没有国家需要承担责任，因此无须进一步做出规定。当然，这些标准并不是孤立的，使某一个国家承担责任的可能不止一个标准。例如，某一发射活动是由私人进行和私人促使的，但可能使用了政府的发射设施。拥有这一设施的国家将为任何从该设施上发射的空间物体所造成的损害承担责任，因此（该国）对依法规制此种私人发射具有明确的兴趣。

另外，没有该国政府的审慎许可，该发射设施也不可能使用，至少在事实上可以这样认为。此种管制也可通过就每次发射达成发射协议的方式得以确立。这种情况完全不同于第七条提出的成为责任主体的现有标准，这些标准排他地适用于国家。只有国家能够在国际公法意义上拥有“领土”，即使是完全私人发射，也总是会发生在一国的领土上，因此该国需要对发射负责。而从受害者角度来看，领土标准可以说是系统上的一把“锁”，以便使受害者总能够找到至少一个有资格作为发射国的国家，并因此要求其承担赔偿责任。^[5]然而，正如我们所看到的那样，事实并不一定总是这样。

综上所述，第七条在第六条的基础上给我们提供了一个框架更加清晰的对私营实体具有约束力的机制——尽管只有在空间物体造成损害的特殊情况下才会发生作用。有私人参与的空间发射活动是十分复杂的，更不用说完全由私人实体承担的发射了。

虽然上述分析并不面面俱到，但是我们可以得出这样的结论，在亚洲范围内，国际法没有阻碍私人进行空间活动，实际上在某些方面是鼓励了此类活动。原则上，私人实体开展空间活动是自由的，第六条关于授权和持续的监督的义务主要是国家的问题。一旦国家着手进行实质性的监督和管理，私人实体的活动就变成了国内法层面的东西。那些不合规矩的外空活动，包括私人实体的活动，导致国家的赔偿义务，这是外空活动私营化过程中面临的最根本的问题。国家责任促使国家采取措施进行监督和管理。这导致了一些不确定性。政策的稳定、一贯、透明和统一对私人实体是有利的。在国际空间法的层面，关于私人空间活动的规定几乎是空白，这意味着各国可以发挥自己的自由裁量权。他们可以采取自由的立法，也可以进行相对严格的立法。发射活动当然包含在外空活动中。

目前进行控制的主要工具还是基于领土的管辖权，还有基于国籍的熟人管辖权和基于登记的管辖权。实现这种法律管制的最好方式是根据国家空间法建立许可证制度。到目前为止，只有8个国家已经这样做了：美国、挪威、瑞典、英国、俄罗斯联邦、南非、乌克兰和澳大利亚。此外，法国还提出了一个“准国家”的概念。这一概念针对欧空局及其成员国进行的阿丽亚娜项目。法国连同德国、意大利、巴西、印度和日本，正在考虑建立一些国家空间立法机构。有一些国家的私人实体参与空间活动越来越频繁，但是未采取任何的国内立法活动。这些私人活动可能会导致国家的国际责任。这也造成了诸多不确定性。

最后，私营实体要进入空间领域，国际立法与国内立法之间的互动一致，对实现私营实体以及公众利益的“双赢”都是很重要的。很明显，国家应该是私营空间活动的控制者，他们有立法机构以建立全面的许可证制度，使他们对私营实体的工作进行监测、评审并在必要时执行这些标准。国家拥有很多的自由裁量权，以便在国内法中体现国际法所包含的政治、社会、经济、哲学及文化理念。国家在多大范围内对私人实体的空间活动享有控制权应该在国际层面进行考虑。国家在决定对哪些私人空间活动承担责任的方面，应该享有尽可能小的自由裁量权。这方面应该尽量寻求国际层面的一致。