构建外层空间碎片减缓国家机制

正如联合国外空委1999年发表的《空间碎片技术报告》所指出的那样，“今天的人造空间碎片对地球轨道上一般的无人航天器并未构成威胁，但是随着碎片数量增长，导致潜在破坏的碰撞的可能性也在增长。因此，今天采取某些碎片减缓措施是向着为后代保护太空环境而迈出的慎重而必要的一步。”因此，明确有关空间碎片减缓的国内机制，是非常必要的。

1.构建空间碎片减缓国家机制是国家履行国际义务的必然要求

2002年4月第20届IADC会议正式通过了《空间碎片减缓指南》，共有11个国家的航天局签署此文件。《空间碎片减缓指南》要求各国制定政策，保证在今后的航天活动中能够有效地控制空间碎片的大量产生。要求“一个组织在规划和运行空间系统时，从任务需求分析和定义阶段开始就应采取系统性行动，通过将空间碎片减缓措施引入空间系统的寿命周期来减少对轨道环境的不利影响”。

此后，联合国外空委科技小组委员会在2004年12月也决定成立“空间碎片工作组”，负责起草联合国外空委的《空间碎片减缓指南》文件，并于2007年2月联合国外空委第44次科技小组委员会会议通过了由“空间碎片工作组”提交的《空间碎片减缓指南》。会议决议指出：“认识到当前的空间碎片环境对地球轨道上航天器构成了危险。……立即执行一些适当的碎片减缓措施被认为是有助于为子孙后代维护空间环境的审慎而必要的步骤。”2007年6月，外空委通过了联合国外空委科技小组委员会提交的《空间碎片减缓指南》。《空间碎片减缓指南》明确要求：“会员国和国际组织应通过国家机制或其各自的有关机制，自愿采取措施，确保通过空间碎片减缓做法最大限度内执行这些准则。”

尽管《空间碎片减缓指南》并不具有法律约束力，但具有广泛的政治影响力。有些国家已经根据《空间碎片减缓指南》通过本国机制自愿实施了空间碎片减缓措施。作为负责任的航天大国，中国也应该响应《空间碎片减缓指南》的要求，尽快建立国家机制减缓空间碎片。因此，建立我国空间碎片减缓国家机制具有十分重要的现实意义。

同时，构建空间碎片减缓国家机制也是国家履行国际习惯义务的要求。空间碎片减缓已经成了国际空间活动中的一项国际习惯法规范。根据《国际法院规约》第38条的规定，国际习惯的构成要件主要包括两方面：一是普遍接受为法律，二是国家的多次实践。很显然，在当今的国际空间实践中，几乎所有国家都将减缓空间碎片作为一项法律义务。减缓空间碎片在许多国家的大多数空间活动中被多次实践。

一方面，空间活动国家都承认减缓空间碎片是一项法律义务。联合国外空委员会通过《空间碎片减缓指南》后，世界上大多数国家通过官方表示遵守《空间碎片减缓指南》规定的义务，这表明世界上主要国家已经认识到了减缓空间碎片的义务。2005年12月8日通过的联合国大会60/99号决议，再次表明国际社会对减缓空间碎片的义务的认同。

另一方面，国际社会的减缓空间碎片的国际实践也已经形成。由12个国家组成的机构间空间碎片协调委员会通过的《空间碎片减缓指南》就是国家履行减缓空间碎片义务的国家实践。此外，各国有关减缓空间碎片的国家立法充分表明，减缓空间碎片的国家实践最终表明了空间碎片减缓国际习惯法的形成。如美国从1981年起就有了空间碎片减缓政策。

因此，随着空间碎片减缓的国际习惯法规范的逐步形成，作为一个新兴的和负责任的空间大国，中国有义务采取措施减缓空间碎片，而建立空间碎片减缓国家机制是实现和履行这一国际习惯法规范的重要措施和重要保障。

2.我国空间碎片减缓国家机制的现状及其存在的问题

对于何谓空间碎片减缓国家机制，如何确立国家机制及国家机制的内容，现行的国际法没有明确的规定，现行的国际空间条约也没有具体要求。根据现有已经确立国家机制的相关国家实践来看，空间碎片减缓国家机制主要从两方面来建设。

一方面，要建立空间碎片管理的国家行政机制，机构建设是国家机制的核心。有力、高效、科学的机构是空间碎片管理的执行和监督保障。当前主要空间大国都有管理空间碎片机构，这些机构的主要任务是执行国家管理空间碎片的政策及其监督实施。如美国NASA、商务和运输部及联邦电信委员会、俄罗斯航空航天局等，在其国内空间法中都明确了其管理空间活动的职权，当然包括对空间碎片的管理和监控。

另一方面，完备的空间碎片减缓国家机制需要完备、系统的法律及规章制度予以保障。空间碎片减缓的国内立法要求将《空间碎片减缓指南》转化为国内法，或将其转化为国内政策，至少要将其转化为国内行业标准，让各项减缓标准在国内得到实施。如美国空间碎片减缓的法律制度就包括：1958年的《国家航空与航天法》、2006年的《国家空间政策》及2001年2月的《美国政府轨道碎片减缓标准操作规范和限制轨道碎片的指南和评估程序》等。

作为IADC成员国及世界上的航天大国，我国积极参与了IADC和外空委的《空间碎片减缓指南》等国际文件的编制工作，同时也启动了空间碎片减缓的国家机制建设工作。在空间碎片减缓国家机制建设中，我国已经启动了空间碎片减缓相关法律及管理体系建设。不过从世界各国建设空间碎片减缓国家机制的国家实践来看，我国空间碎片减缓国家机制建设在以下方面亟待完善。

第一，空间碎片减缓法律、政策体系建设有待进一步完善。尽管我国原国防科技工业委员会在空间碎片减缓方面制定了一些政策性标准，但是其法律政策体系建设的局限性是十分明显的。

一方面，法律、政策体系建设层次低。从现有的法律、政策现状来看，空间活动管理尚停留在行政法规阶段，没有一部专门的空间法，这与中国空间大国的地位是不相称的。在空间碎片管理方面，甚至最低层的行政法规都没有，仅仅只有不具有法律约束力且政策约束力也很弱的几个文件。如国家航天局编制《空间碎片行动计划（2006—2010年）》仅仅是一个宣言性质的政府蓝皮书，没有赋予任何机构或个人权利和义务。从国家层面来说，国务院或全国人大等机构对此没有任何文件、政策或法律来管理空间碎片减缓措施。

另一方面，法律、政策体系建设完备性差。法律、法规是确定空间碎片减缓基本原则、管理机构及其职权、法律责任的基础，政策是为进一步实施和落实法律义务并完善法律法规的手段。从我国现行的法律、政策体系建设来看，法律法规层次上缺乏全国人大及其常委会颁布的细则，也缺乏国务院或其部门颁布的法规。

第二，空间活动管理机构体系建设有待进一步完善。空间活动是一项高风险、高科技、高投入的活动，需要政府的管理和监督。各国建立其空间活动管理机构来加强对其本国或其私人实体的空间活动的管理也是《外空条约》第6条的客观要求。(www.xing528.com)

各国空间活动管理机构体系的构建都不一样。如美国空间活动的管理机构就包括美国航空航天局（NASA）、联邦通信委员会、运输部、商务部、国务院等机构。NASA负责民用空间活动的协调，参与空间活动的国际合作。联邦通信委员会负责卫星用户的频谱的分配。运输部负责发射许可。每个部门都有机构负责空间碎片的管理，包括减缓措施的落实。

我国现行的空间活动管理机构有国防科工局、国家航天局、总装备部。从它们各自的法定职权来说，国防科工局的法定职权是“拟订核、航天、航空、船舶、兵器工业的生产和技术政策、发展规划、实施行业管理；研究拟订国防科技工业和军转民发展的方针、政策和法律、法规；制定国防科技工业及行业管理规章”；国家航天局的职权也是“负责研究拟定国家航天政策和法规；负责研究制定国家航天发展规划、计划和行业标准”。由此可以看出，两个机构的职权是重叠的。特别是从空间碎片减缓的管理角度来说，其职权更是重叠的。如空间碎片减缓标准的制定既属于国防科工局“制定国防科技工业及行业管理规章”的范畴，也属于国家航天局“制定国家航天发展规划、计划和行业标准”的范畴。而事实上，国家航天局仅仅只行使组织协调政府和国际组织间航天活动方面的交流与合作等职能。因此，如何构建一个科学的空间活动管理体系是建立我国空间碎片减缓国家机制的当务之急。

3.我国空间碎片减缓国家机制的构建

空间碎片减缓国家机制的建设首先需要法律机制，然后需要机构来保障与组织实施。我国空间碎片减缓国家机制的构建也应从这两个方面来逐步推行。

（1）构建完善科学的空间碎片减缓法律规章制度体系

首先，要尽快制定并出台《中华人民共和国空间法》。早在1958年，美国就制定了《航天与航空法》。此后，瑞典于1982年制定了《空间活动法》，英国在1986年制定了《外层空间法》，俄罗斯联邦于1993年通过了《空间活动法》，南非于1993年制定了《空间事务法》（1995年修订），乌克兰于1996年制定了《空间活动法》，澳大利亚于1998年制定了《空间活动法》（2001年和2002年修订），日本在1969年制定了《国家宇宙事业开发团法》。这些国家的空间立法不仅推动了本国空间活动与空间事业的发展，也保证了本国空间活动的规范性。

随着我国空间技术和空间活动的飞速发展，制定我国《空间法》已势在必行。《空间法》的制定不仅有助于推动我国空间技术的持续发展，也有助于推动我国空间活动合法有序地发展。我国《空间法》的出台对于空间碎片减缓国家机制建设来说，更具有重要的意义。其一，《空间法》是建立完善空间法律制度和空间碎片减缓法律体系的指导性法律和根本法；其二，《空间法》也是厘清我国空间活动管理机构权限，特别是空间碎片减缓管理机构权限，建立科学有效的管理机制的必然要求和法律依据。然而，立法是一个复杂的程序，需要很长时间来实施。因此，抓紧制定并出台《中华人民共和国空间碎片减缓国家标准》来实施《空间碎片减缓指南》，在条件成熟时再制定政策推行国家标准，最后形成法律，包括制定《空间法》，这应为紧迫而又现实可行的选择。

其次，在空间碎片减缓的国家立法中，空间碎片减缓程序规则和评估规则等规则亟待进一步完善，这些程序规则是实现标准规则的重要基础。在各国减缓空间碎片的国内立法实践中，大多明确制定了相关程序和评估规则。如美国于2001年制定了《美国政府轨道碎片减缓标准操作规范》，于2007年又制定了《NASA有关限制空间碎片的程序文件》来明确减缓空间碎片的标准规程。在减缓空间碎片的评估方面，制定了《NASA计划和项目的概率风险评估（PRA）程序》及《限制轨道碎片的指南和评估程序》等一系列文件。ESA也制定了《欧洲空间碎片减缓行为规则》及《ESA机构项目的空间碎片减缓要求》。此外，俄罗斯也制定了《空间系统人造近地空间污染减缓一般要求（俄联邦国家标准）》。

最后，在空间碎片减缓国内法律制度的构建中，确立空间碎片产生及损害的预警机制和应急机制也是十分必要的。空间碎片产生及损害的预警机制和应急机制是规范空间活动，预防空间碎片产生和及时处理空间污染事件的法律与政策机制，各国在相关标准体系及相关空间立法中都着力于建立有效的预警机制和应急机制。预警机制的建立主要包括建立空间碎片监测预警机构，对国家空间活动中产生的空间碎片进行长期监测编目，当其发生状态变化时，及时提供分析报告，对可能危及人类的空间物体的再入和碰撞事件进行监测预报，对空间碎片产生的可能性进行评估等制度。应急机制则主要包括空间碎片产生紧急事件的应急处理和空间碎片减缓工作紧急事件的处理等制度。

（2）厘清国家空间碎片减缓管理机构的权责，确立科学的空间碎片减缓管理机制

在当今主要空间大国中，基本上是实现空间活动管理机构和空间碎片管理机构的统一。而空间活动管理体制大致有两种类型：一种类型是美国管理模式，即分散管理模式。如NASA负责管理、商务和运输部负责管理、联邦电信委员会负责管理，其中军用空间活动则由国防部负责管理。同样，相关空间活动产生的空间碎片的管理由相关部门管理。

另一种类型就是统一管理模式，即俄罗斯空间活动管理模式。根据《俄罗斯联邦空间活动法》的规定，1992年2月俄罗斯总统叶利钦下令建立俄罗斯航天局，它是民用航天活动的管理执行机构，其任务是领导全俄为科学和国民经济服务的航天活动。以国防与安全为目的的空间活动则由国防部负责。但是，1998年1月20日，叶利钦总统再次签发命令，将研制、生产导弹和军用航天设备的军事航天工业移交文职的俄罗斯航天局管理，而国防部将作为用户方起作用，其目的是使航天工业获得最大的经济效益。其中，包括将俄罗斯军事航天活动管理权、38家军工企业和21家控股公司交俄罗斯航天局管理。从此，俄罗斯航天局成为集军事航天、民用航天和商业航天于一身的航天管理机构。

从上述国家实践来看，厘清空间碎片减缓国家管理机构体制的关键是厘清我国空间活动管理机构体制。由于我国《空间法》没有出台，甚至没有一部空间活动管理的行政法规，因此我国空间活动管理机构及其职权一直都模糊不清。

事实上，我国行使空间活动管理的原机构主要是原国防科技工业委员会和解放军总装备部，其中国防科技工业委员会管理民用空间活动，而解放军总装备部负责管理国防与安全有关的空间活动。但两者行使空间活动管理的法律依据并不充分，特别是我国政府在2007年进行了大部分机构改革后，原来的国防科技工业委员会与原信息工业部及国务院相关部门合并成工业与信息化部，国防科技工业委员会相关职能当然由新的工业与信息化部承接，但其并没有为空间活动与空间碎片的管理提供更充分的法律依据。正因为如此，我国空间活动管理机构及其职权、权责不清所造成的管理工作障碍十分明显。

因此，要确立科学的空间碎片减缓管理机制，我国必须加快空间立法进程，通过法律形式明确国家空间活动与空间碎片减缓管理机构的权责及其工作任务，为构建科学的空间碎片减缓国家机制提供制度和机构保障。

【注释】

[1]梁西.国际法：修订第二版［M］.武汉：武汉大学出版社，2000：240-244.