外层空间资源开发与保护

今天，21世纪的太空竞赛即将开始。这场竞赛将在精神和形式上与原有的竞赛不同。这将包括新的主体。自从1992年的太空计划开始，中国在走向外太空的主导权方面取得了惊人的进步。新主体并不仅限于国家。私营公司已开始看到了星际间的商业机会。第一次太空军备竞赛根源在于冷战政治，现在国家进入太空并开展活动的能力，已经证明新的太空竞赛将植根于经济原则。诸如旅游和外层空间采矿等商业利益将推动私人企业参与外层空间的活动，在月球、火星和近地小行星上采矿有可能是一个非常有利可图的事业。科学家认为，火星上的硅、月球上的氦-3和近地小行星上的其他贵重矿石，如铂金等，可以保持地球上几十年或几百年的信息和能源技术发展。然而，目前关于对月球和其他天体财产等的法律不确定性，会限制外层空间采矿的可能性。法律学者和国家就《外空条约》和《月球协定》中宣布外层空间是“人类的共同遗产”这样模糊的术语进行了激烈的辩论。除非解决这种混乱，否则公司或国家就不会真正考虑外层空间采矿的可能性，而是会被继续视作科学的幻想。

（一）当前国际空间法的背景

1.21世纪太空竞赛的历史基础

从苏联于1957年10月发射第一颗人造卫星“旅伴（Sputnik）”一号开始，两个超级大国在激烈的政治和技术竞争期间展开了太空竞赛。许多美国人担心人造卫星的发射会巩固苏联的空间优势。美国政府并不服气。在1961年5月25日，约翰·肯尼迪总统要求美国在20世纪60年代末达到“使人类在月球着陆，并安全地返回地球”的目标。1969年7月20号，美国成为第一个把人类送上月球的国家。在1969年和1972年之间，美国又5次把人类送上月球。虽然苏联人从未登陆月球，但它将几个自动探测器送上了月球，收集月球表面物质并返回了地球。据估计，美国和苏联在这项事业上一共花费了310亿到370亿美元。

尽管代价不菲，但这场关于月球的竞赛带来的科学和技术利益是巨大的。许多现代民用技术都源于这场月球竞赛。例如，用于远程监控人的心率的技术源于监测阿波罗号宇航员在外层空间健康状况征兆的需要。对更强、速度更快的计算机的需要使得若干技术公司如IBM开始改革创新。

自20世纪70年代到20世纪80年代，太空竞赛大大冷却下来。两大国将其注意力从探索月球转移到开发和运用空间站。1972年，尼克松总统和苏联总理亚历克斯·柯西金签署了阿波罗-联盟试验项目协议。这项协议是美国和苏联间的第一个国际合作协议。俄罗斯的和平号空间站和美国太空实验室空间站标志着结束了将人类送上天体的努力（至少暂时如此）。苏联和美国继续合作，但又单独使用航空器探索太阳系的外部界限，例如美国的伽利略计划和俄罗斯的维纳斯计划。在20世纪其余的时间里，我们看到的是美国在外层空间兴趣的急剧下降。这种下降同时发生在公共和政治领域。

今天，国际社会正在见证太空探索兴趣的复兴。2004年1月（在距上一次人类触摸月球的30年后），美国总统布什宣布，他打算为美国建立一个永久性的月球基地，作为人类登陆火星的踏脚石。2005年9月，美国航空航天局宣布，将在2018年前再次将人类送上月球。一个月后，中国派出了两年内的第二组宇航员进入外层空间。这些载人的航天飞行，加上宣布在2007年前让自动化航天器登陆月球的目标，是寻求成为外层空间世界强国的第一步。国际社会对外层空间重新产生兴趣的原因有许多，最大的原因是在资源和能源开发上的商业机会。

2.共同遗产的概念

在正确审视《月球协定》和《联合国海洋法公约》的细节之前，理解共同遗产概念的历史基础是很重要的。马耳他大使阿维德帕尔多介绍了国际法中共同遗产最新的体现。在最终形成海洋法公约的最初讨论阶段，帕尔多大使请求联合国大会宣布深海海底及其资源是人类的共同遗产。帕尔多认为，这种表达方式将确保类似他自己国家的发展中国家同等分享来自海洋资源的利益。

针对苏联1971年提出的月球协定初稿，美国在月球条约的讨论中提出了相同的表达方式。苏联草案第八条禁止各个国家声称具有月球或其他天体地表或地下地区的权利。同一条款还禁止出售或交易月球上的财产。美国采用这种表达方式隐含的是要正创造关于外太空财产的权利。财产权表达的是开发共同的资源的资格。

在整个《联合国海洋法公约》和《月球协定》的起草过程中，关于共同遗产概念的三个阵营开始形成。美国提出西方的观点，即共同遗产的概念允许占有和开发，只要在某些方面它是为了和平目的和人类的利益。发展中国家则认为，这项概念禁止占有并要求开发所得的利益必须平等地分配给所有国家。社会主义国家采取了中间立场，认为共同遗产的概念禁止占有，但并没有要求平等分享开发带来的利益。

这些不同的意见凸显了自共同遗产概念引入现代国际法以来引发的争议。理解这一概念需要简短审视其四个传统的要素。在审视这些要素前，认识到“人类的共同遗产”是一个国际性概念而不是一个原则是很重要的。原则是国际法的专门术语。一般国际法原则是“引起国际法律义务”的原则。不同的国家对于有关人类共同遗产的义务（如果有的话）意见不统一，这一事实表明这一概念不足以成为原则。

在《联合国海洋法公约》和《月球协定》所用的“人类的共同遗产”中收集或捆绑了四个传统要素。第一，共同遗产的概念主张禁止占有领土或资源。《联合国海洋法公约》第137条和《月球协定》第11条都明确禁止对管制区表面或地下的占有权。对于《月球协定》，这一禁令与《外空条约》第二条基本类似。第二，共同遗产的概念要求建立一个国际机构负责管理所辖区域及其资源，海洋法公约第十一编明确要求建立国际海底管理局。《月球协定》要求一旦开采可行，就应建立一个国际机构，但没有规定这一机构的形式和功能。第三，共同遗产的概念支持各国以这种或那种形式分享利益。《联合国海洋法公约》和《月球协定》都要求公平分享利用开发资源。《联合国海洋法公约》和《月球协定》还提出了一个模糊的平衡标准用于确定公平。这项标准将考虑发展中世界的需要以及他们对开发这些资源做出的贡献。第四，共同遗产的概念要求被规制的领域专供和平之用。《联合国海洋法公约》第141～143条要求深海海底的商业和科学活动应用于和平目的。同样，《月球协定》的第3条要求“所有缔约国完全出于和平目的使用月球。”

3.《外空条约》

在第一次太空竞赛中，国际社会极力确保月球竞赛没有敌意。国际社会也希望保持外层空间的国际性。结果是美国、苏联和其他个国家批准了《外空条约》，并于1967年10月10日生效。担心美国或苏联利用新的空间技术将太空军事化是推动签订《外空条约》的原因。特别是这两个国家都不希望核武器进入外层空间。苏联最初试图将该条约与两国之间的裁军条约捆绑在一起，但签署禁止核试验条约后改变了他们的立场。在1963年10月，联合国大会一致通过了一项决议，呼吁各国不要将核武器引进入外层空间。该决议最终还迫使这两个国家提出后来成为《外空条约》的条约草案。

《外空条约》的序言和第一条引入了以后所有有关太空协议都推行的基本观念：“外层空间的探索和利用……应使所有国家受益，而不论其经济或科学发展的程度，并应成为全人类的事业”。这个观念在条约第二条也有所表现：“外层空间，包括月球与其他天体，不得通过主权要求或以任何其他方式利用或占领的方式据为己有”。第二条是一个单句，但代表的是禁止就太空提出私有财产的主张。这一禁止后来也被明确而且通过共同遗产的概念纳入了《月球协定》和《联合国海洋法公约》。

4.月球协定

《外空条约》旨在作为由后续协议加以增补的一套基础要素。为了规范外层空间的商业活动，在20世纪70年代初期，各国开始向联合国和平利用空间委员会（UNCOPUS）提交工作论文。联合国和平利用空间委员会在20世纪70年代后期开放签署月球协定，该条约于1984年生效。迄今为止，美国、俄罗斯和其他有影响的国家都没有加入这一条约。这在很大程度上是因为就第11条共同遗产的概念存在分歧。

除了其他因素之外，《月球协定》重申了太空是“全人类的事业”这一概念，扩展了禁止主张对外层空间私有财产的做法，并呼吁设立一个国际机制监督对外层空间资源的开发（一旦这种开发成为可行）。

禁止主张私人财产所有权的要求适用于“月球或其他天体的表面或地下任何部分以及自然资源”主张。这一禁令阻止“任何国家、国际政府间或非政府组织、国家组织或非政府实体以及任何自然人”提出这种请求。这种语言体现的是该条约第一次明确承认私人公司作为潜在的外层空间主体存在。

《月球协定》不禁止国际机制，一旦产生就可以改变这一禁令。该协议声明国际机制的主要目的包括：（1）有序和安全开发月球或其他天体的自然资源；（2）合理管理这些资源；（3）扩大利用这些资源的机会。该协议接着指出：应当特别考虑所有缔约国公平分享这些资源的利益，即发展中国家的利益和需要以及直接或间接对探索月球或其他天体做出贡献的国家的努力。该协议没有规定确定国际机制何时必要的标准。迄今为止，很少有人注意援引国际机制的必要性。

5.国际海底管理局(www.xing528.com)

建立这样一个机制并非没有先例。1994年，《联合国海洋法公约》的修订设立了国际海底管理局监督国际水域的采矿活动。该公约大力强调了建立该机构对于保持深海“人类共同遗产”的必要性。

（二）在外层空间采矿的原因

围绕空间采矿这一主题的讨论不可避免地会引出一个基本问题：为什么公司、国家或整个国际社会会为外层空间的采矿投入如此巨大的资源？对于这一问题至少有两个答案。首先，外层空间采矿很有可能给投资带来巨大的回报。这些回报将以出售来自采矿的商品的收入表现出来，就像来自科学与技术的进步那样，同时会创造新的就业机会。对于后者的回报，经济学家通常称之为“积极的外部性”。其次，外层空间采矿很有可能为国际社会目前的能源需求提供新的解决方案。

（三）模范空间资源管理局（SRA）

1.结构和成员组成

正如国际海底管理局，空间资源管理局应该由一个行政机构组成，该机构的职责与职权分属不同的部门。空间资源管理局理事会应该是最强大的机构，保留与国际海底管理局理事会相同的职责，即通过批准和规制勘探和开采工作计划的方式实施相应的机制。空间资源管理局的理事会成员资格应该模仿国际海底管理局，也就是理事会中不应该为那些发展中国家的代表保留席位。发展中国家仍然有机会成为理事会的成员，但不应该保证肯定有一个席位。在起草《月球协定》期间普遍提出的一个批评是，如果发展中世界被赋予过大的权力，公平分享条款的解释会对工业化世界过分严苛。美国则部分担心巨额专利使用费的实施。这种批评是美国和其他工业化国家拒绝参加该条约的原因之一。限制发展中国家在理事会的影响会遏制这种担心，因为理事会应当根据财务委员会的建议负责设定和收取外层空间采矿活动的许可费和专利费。

许可程序应该是与国际海底管理局相同的。公司或国家可以免费勘探，但勘探并不能获得所发现材料的所有权。在发现可能开采的材料后，公司或国家将支付一笔费用以获得勘探许可，在开发阶段还要额外付费。理事会将确定公司必须支付的费用数额。

一旦公司或国家开始商业开采，理事会将开始就经营活动征收矿区使用费。矿区使用费可能是一个矿井毛收益、纯收入、可开采物质的总价值或其他方式确定的矿井价值的百分比。提成过程在美国法律中被作为对石油和天然气的准税收。

这些收费和矿区使用费将达到两个目的。首先，通过增加公司开发和维持矿井所需要的资本和投资水平，来限制外层空间采矿作业的数量和范围，限制那些能够在外层空间采矿的公司数量，这显然会使发展中国家参与外层空间采矿变得更加困难。然而，这种限制也可以防止批量的外层空间来矿作业，从而减少对环境的影响。其次，收入将用来维持空间资源管理局的运营。

空间资源管理局应该采纳国际海底管理局企业的精神，但也要有显著地改进。根据国际海底管理局的做法，提交勘探计划的勘探者必须保留足够的表面以支持第二次采矿作业，并由保留一半的可开采物质由国际海底管理局提取。国际海底管理局的企业是海底管理局负责提取保留物质的左膀右臂。在空间资源管理局下，企业和国家也应为空间资源管理局的企业保留表面和可开采材料价值的一半，但空间资源管理局的企业不应进行采矿作业。

国际海底管理局的企业负责采矿保留区，但至今还没有成立。如果开始运作，就是旨在满足国际海底管理局的自给自足。有些人质疑让国际海底管理局从深海矿井的业务中获利的同时制定和执行调整这些业务的条例是否明智。空间资源管理局的企业应该从矿井的实际业务脱离，以避免潜在的利益冲突。

相反，空间资源管理局的企业应该对保留的领域和表面物质的开采进行管理。它应具备出售或出租地表和地下的地役权和所保留的可开采物质的所有权。收益然后公平分配给各个没有为太空付费的发展中国家并用于在发展中国家建立与空间有关的企业。空间资源管理局的企业，也应当由联合国大会选出的发展中国家代表进行管理。

2.开发的地役权

在国际海底管理局下，从事勘探或开采的公司之间通过在国际海底管理局和公司之间签订合同的方式利用地役权。勘探合同的期限是十五年。承建商基于若干因素被授予开采权。具体来说，持续时间取决于“采矿项目的经济年限，同时考虑矿石的枯竭、开采设备和加工设施的使用年限和商业上的可行性。”开采合同的期限应该足够长，以便建造和使用商业采矿设施，但也应该足够短，以便于在必要时对合同进行修改。

空间资源管理局应该采用十五年的勘探合同，但不应该使用国际海底管理局的开采合同制度。相反，它应该将地表和地下采矿业务的地役权赋予那些希望开始开发阶段的公司。不像国际海底管理局的有限期以便修正的开采合同，地役权将授予公司开采权，只要该公司维护表面的采矿设施，并利用地下提取物质。

这将通过延长开采业务年限的方式激励国家或私人公司在外层空间进行开采作业。根据国际海底管理局的合同制度，讨价还价的过程向国际海底管理局严重倾斜。一个已经建立采矿作业的国家或公司会失去他们在特定地点的投资。因此，对公司或国家来说非常重要的就是延长合同从而他们不会失去投资。根据这里所提出的空间资源管理局地役权制度，公司或国家将得到事实上的保证，只要还有产出矿井就会经营下去。因此，这将消除失衡的谈判，进而为企业和国家的投资提供更高的安全性。

地役权应包括地表和地下，但不包括可开采的物质。空间资源管理局应该向争取向市场出售物质的公司或国家转移可开采物质的权益。这是非常必要的，因为公司或国家不能销售不属于自己的商品。同样，理事会将设定与取得地役权和所有权有关的费用和矿区使用费。

3.矿区使用费、费用以及开采材料投入减免

国际海底管理局将部分费用转给了那些不具有深海采矿作业能力的国家。空间资源管理局不应将从采矿作业所收取的特许费和费用给予那些非航天的或/和发展中国家。但是，空间资源管理局应部分或全部免除公司或国家在发展中国家进行空间采矿作业的特许费和费用。此外，空间资源管理局应按照公司或国家在发展中国家投资的比例减少交给资源管理局企业的可开采物质。

矿区使用费以及可开采材料的减免优于直接付款，原因有两个。首先，它增加了工业化国家支持该管理办法的机会，因为会避免导致《月球协定》不得人心的直接平等分享。美国人仅对《月球条约》的理解很大程度上就集中在发展中国家的信念上，即共同遗产的概念需要平等或至少公平分享月球的资源。大部分西方国家认为这是一个“社会主义的概念”。虽然因为苏联解体而使对社会主义的恐惧大大下降，但工业化国家仍然担心资源共享，因为这会降低投资的回报，而且成为不利因素。取消共享费用和矿区使用费消除对空间资源管理局类似的批评。其次，不是简单地支付给发展中国家现金，减免矿区使用费和共享费用的方案将鼓励企业和国家在发展中世界投资基础设施。一种对国际海底管理局提议的付款制度的批评是，没有足够的资金对发展中国家的经济产生重大影响。这些款项可能会产生一些积极成果，但直接投资发展中国家的基础设施更有可能提高该国的生活质量。该公司或国家的投资将产生与其空间活动直接相关的就业。此外，该公司或国家的投资将提高与空间活动有关的基础设施的质量。这有可能带来附属于空间活动的工作和收入。

形成一个探索和利用空间资源管理机制的时机早已到来。美国、中国和其他潜在航天国家所开展的活动表明21世纪太空竞赛的开始，这将与月球、火星以及近地小行星的采矿权密不可分。将外层空间视作属于国际社会，就可以建立一个可行的机构管理空间采矿利益。文本所提出的空间资源管理局将为国家和企业的投资提供经济奖励，以便同时在外层空间和发展中国家进行投资。希望通过消除共同遗产概念的分歧，国际社会可以开始和平开发外层空间的资源，真正造福于所有人类。