国际法律责任：外层空间碎片的问题研究

目前，外空卫星提高了许多地区的日常生活，像导航、气象、农业、土地资源管理和国家安全。日益严重的空间碎片问题威胁着每个能力以及未来的外空利用，如能源生产。为了实现减少轨道碎片数量的目标，外空利用者们，无论是个人还是集体，必须准备好做出一些牺牲。牺牲大多是经济上的：通过实施避免碎片产生的措施，研究和跟踪碎片的必要成本在任务中的一些限制。这些经济成本能够在各国，或在民用、商业和军事利用外空中引起紧张关系。全面的减缓规则伴随增加有责性，能够从长期上帮助减少成本和紧张关系，进而提供更加安全的外空环境。国际社会应当加倍努力寻找该日益严重的问题的最佳技术和法律解决方案。

（一）现有法律和技术的轨道碎片管理制度

近年来，人们已经发射火箭送入太空，在绕地轨道或轨道以外。由于彼此之间的爆炸和碰撞，废弃的卫星和火箭及碎片的遗骸造成了外空数量众多的物体碎片——远远在数量上超过了运行的航天器。这些废弃物体，通常被称为空间碎片或轨道碎片。由于它们的存在污染外空环境，科学家和法律评论家一直呼吁各国和国际社会采取行动防止产生新的碎片。

轨道碎片已经成为利用和探索外层空间最重大的障碍。没有任何快速的解决方案。当救济措施确实需要的时候，目前的技术限制我们减轻该问题。目前，主要航天大国已经制订了自愿减缓措施，并普遍遵守它们。这些都有助于防止新碎片的产生，但是更好的法律解决方案是可能的。强制执行规则和定义为填补当前有关轨道碎片的国际法律空白提供了确定性和有责性。所有外空利用者希望并需要获得不被轨道碎片问题限制的通行证。如果未来进入外空不能通过根本碎片减少的努力而得到保证，其后果是严重的。现行国际法和国内法及政策在限制产生新碎片和设立因碎片造成的碰撞责任制度方面具有重要作用。空间法需要采取国际行动，因为一个国家不能充分地管制由各国保留使用的区域，这一部分首先概述了有关条约和国际习惯法。该领域的国内法，笔者特别介绍美国的努力，因为它们是广泛和公开可用的。

1.国际空间法

国际空间法可以分为两大类：有助于防止产生碎片的预防规则和规制碎片后果的责任规则。国际法几乎完全关注后者，但前述的技术政策和政策不具有约束力。

（1）预防规则

空间法的基本条约——《外空条约》，其中一段与防止产生轨道碎片的努力有关。第九条如下所述：“本条约各缔约国探索和利用外层空间，包括月球与其他天体在内，应以合作和互助的原则为指导，其在外层空间……进行的各种活动，应充分注意本条约所有其他缔约国的相应利益。本条约各缔约国对外层空间，包括月球与其他天体在内进行的研究和探索，应避免使它们受到有害污染。”

第九条接着宣称，如果本条约某一缔约国有理由认为，该国或其国民在外层空间……的活动或实验可能对其他缔约国和平探索和利用外层空间……活动产生有害干扰时，则该缔约国在开始进行任何这种活动或实验之前，应进行适当的国际磋商。

上述引用的条款为各国采取合理措施以确保他们的活动不会妨碍其他国家的利益或造成有害干扰施加了条约义务。因此，在外空环境中制造碎片的国家要采取行动，如果没有适当地估计其他国家的利益，造成有害污染，并且有协商的义务。在外空活动而不产生一些数量的碎片是不可能的事情，这与那个论点是冲突的，使得到底多少碎片属于这种程度成为一个问题。鉴于外层空间“应当由所有国家自由探索和利用”，每个国家都可以宣称其国家的利益表明其制造碎片是正当的，并且其行动符合国际法。这导致了另一个问题：如何执行和适用不明确的义务，根据“适当考虑”而行动。没有具体的准则，一国将难以证明另一国家因制造碎片已经违反了第九条中适当考虑或有害污染的规定。^[1]第九条最多以非明确的方式鼓励了各国限制新轨道碎片的产生，但是各国很少有机会主张另一个国家因制造普通的轨道碎片违反了第九条规定而承担国际责任。

（2）责任规则

外空条约第六条、第七条、第八条确立了处理所有外空物体问题的基本法律框架。第六条规定了一国对其非政府实体（例如个人和公司）在外空的活动承担国际责任。第七条适用了三个重要概念以阐述国家责任，声明：凡进行发射或促成把实体射入外层空间（包括月球和其他天体）的缔约国，及为发射实体提供领土或设备的缔约国，对该实体及其组成部分在地球、天空或外层空间（包括月球和其他天体）使另一缔约国或其自然人或法人受到损害，应负国际上的责住。

第一，属于第七条“发射国”的几种类型为：发射“外空物体”的国家；促使发射外空物体的国家；提供领土发射外空物体的国家；提供设备发射外空物体的国家。在这个全面的定义下，多个国家可能共同承担责任，因为多个国家可能涉及这四类情况。第二，第七条规定发射国因其外空物体造成的损害而承担赔偿责任。第三，损害赔偿责任不仅包括在外层空间，也包括在地球或大气层中造成的损害。

《责任公约》明确和扩大了外空条约第七条件确立的赔偿责任制度。下列条款特别与轨道碎片的讨论有关。《责任公约》第一条定义损害为“生命损害，人身损害或其他健康损害；或是财产的损失或损害。”公约中接下来的两个条款构建了两部分的赔偿责任制度，取决于损害发生在哪里和哪种类型的对象遭受损害。根据第二条，发射国对地球表面或飞行中的飞机造成的损害负绝对责任。但是第三条确立了因发射国的外空物体在外空中对另一个发射国的外空物体造成的损害承担基于过错的赔偿责任制度。

《外空条约》第八条宣布，“登记将物体发射进入外空的缔约国对其在外层空间中的外空物体保留管辖权和控制权……”《登记公约》在第二条中阐明，“当外空物体发射进入或越出地球轨道时，发射国应当以适当的注册方式登记该外空物体。”共同研读这两条内容表明只有一个发射国将对其发射的外空物体具有管辖权和控制权。

这部分外空法律条约讨论了对“外空物体”和“发射进入外层空间的物体”的国家责任。这两个短语无论哪个都没有界定，虽然它们在一些条约中交替使用。例如，《营救协定》和《登记公约》都用到这两个词语。然而，外空条约只使用了“发射进入外空的物体”一词，责任公约仅使用了“空间物体”一词。^[2]由于条约没有明确的界定词组，所以矛盾的术语不应该被认为是重要的。对“外空物体”最接近的一个解释出现在责任公约中，其第一条指出，“术语‘外空物体’包括外空物体的部件，也包括其发射工具及其零件。”

当讨论适用轨道碎片的法律时，一些作者将这个讨论分为两个部分：非功能性载荷（payload）（如用尽推进剂的完整卫星），和其他类型的碎片（如碎片、小颗粒物质和垃圾）。这样区分是人为的、不必要的，因为每个发射进入太空的物体都有可能变成碎片。外空条约和责任公约规定了对因任何发射进入外空的“物体或其部件”造成的损害承担国家责任。物体并不仅仅指“卫星”或“有效载荷”。物体一词的通常含义扩展至火箭上的每个实物，不仅包括有效载荷，也包括涂料、螺栓和每个部件的每个部分，甚至于到所有细微的部分。由于大多数学者最终得出结论，太空中非功能性有效载荷和人造碎片的每一片都被归入空间法律条约意义范围内的“外空物体”范畴。^[3]因此，前述条款规制碎片造成的后果，而不是碎片的产生。接下来笔者将讨论这些规则的适当性。

2.国际习惯法

审查了适用轨道碎片的“硬法”（条约）有限制度后，下面人们必须审查有关轨道碎片的习惯规则。国际习惯法被认为是具有约束力的法律表现形式，并隶属于国际法层次之下。对于创立规则条款变为国际习惯法，结果是“不会轻易被接受”，该规则必须是“固定的实践形式……以此种方式贯彻执行，直到有确信的证据表明该实践被现存的法律规则要求为强制性规定。”换言之，国际习惯法的实质是“主要体现为国家的真实实践和法律确信”。此外，国家管理必须是“广泛的和实质统一的”，特别关于那些国家的利益是被“特别影响”的。

（1）外层空间具体的国际习惯法

第一个要素是国家惯例。正如下面将要讨论的，在特别受到影响的国家中，主流的但不是普遍的国家惯例是为了限制新轨道碎片的产生，它是有成本效益的，并且可以没有任何负面影响而完成任务。更具体的规则已经出现，例如推动卫星脱离GEO或使在LEO的卫星脱离轨道的要求。另一方面，几十年来，各国将卫星抛弃在外空，并对减少新碎片的产生没有做出任何努力。像中国反卫星测试的活动提供了更多的证据，一贯的国家惯例还没有形成。尽管做出了积极的碎片减缓努力，但是在减缓政策方面相对最近的创新也许还没有存在足够长的时间而符合一贯的国家惯例要求。

无论第一个要素是否满足，第二要素法律确信，显然尚未确立。为了使国家惯例变为国际习惯法，各国必须觉得有义务遵守此惯例。2007年6月，联合国外空委发布指导方针彻底地解决了此问题。^[4]这份文件明确地阐明，《碎片减缓准则》不是具有约束力的国际法。因此，还没有国际习惯法规范轨道碎片。

（2）一般国际习惯法

即使没有特别关于轨道碎片的国际习惯法，但是一般的国际法规则仍然适用于外空领域，因为外空条约第三条使所有国际法适用于外层空间。

按照国际法，每个国家都有义务“不能明知而允许其领土被用于进行一些侵犯其他国家权利的行为。”各国不仅对他们自己的行为和他们代理人的行为负责；也有义务由其国家做出适当的努力来“防止、制止和压制损害行为”。此外，保护外国的义务在外空条约中被强调。外空条约第六条宣布，国家对国家活动的直接责任扩展至“由非政府实体实施的”活动，明确的目的是“保证进行的国家活动符合外空条约的规定”。在这点上，第六条规定，“非政府实体在外层空间的活动……应由有关的缔约国授权，并连续加以监督。”授权和连续监督预示着国家承担更高的责任。

然而，这些责任不应被看作是限制新碎片产生的重要因素。在轨道碎片的背景下，该规则并没有比外空条约第九条更多的限制尺度。此外，重要的是要记住，外层空间是“隶属于特殊法律制度下的一个环境”。因此，只要注意人们应当从一般国际法中将概念和分析引入适用于外空探索与利用的法律中即可。例如，科孚海峡案和特雷尔冶炼厂案涉及对一国领土或财产的损害，类似于轨道碎片对另一国的功能性卫星造成损害，该国将适用责任公约的特殊规则。轨道碎片的威胁延伸到有形的国家财产以外，然而也包括对环境本身。外层空间是全球公共领域，不属于“国家通过主权要求，使用或占领，或其他方式而据为己有”。因此，质疑的是科孚海峡和特雷尔冶炼厂案件的原则是否适用于外层空间，一个完全在各国领土管辖范围之外的区域。

（3）国际环境法

、尽管质疑像科孚海峡和特雷尔冶炼厂案件的适用，对跨境环境污染的已建立的国际法可能适用于外空，虽然成效有限。例如，改变环境公约声明，双方不得采用任何有敌对目的的使用改变环境的技术，其已经具有广泛的、持久的或严重的影响。专门禁止的技术包括在地球上、大气层中或外层空间中任何蓄意的操作自然过程。本公约有限地适用于轨道碎片问题，因为它只适用于敌对行为，并且随着适用于普通的轨道碎片而延伸解释公约的措辞。

再如，考虑到1972年《斯德哥尔摩宣言》的21项原则所宣称的那样，“各国……有责任确保在管辖权或控制范围内开展的活动不会对其他国家的环境或超过国家管辖范围外的区域环境造成损害。”虽然宣言本身并不具有法律约束力，但是基本原则被公认为国际习惯法。然而，这种语言与外空条约第9条的有害污染规则基本相同，又将分析回到了开始的地方。

最后，被称为预防原则的概念在轨道碎片规则的发展中发挥了作用。许多评论家不同意原则的确切含义，^[5]但是，里约宣言的15项原则包含了普遍被接受的描述：为了保护环境，预防方法应当根据各国的能力广泛地适用于各国。有严重的或不可逆转的损害威胁时，缺乏充分的科学确定性不应当作为推迟采取成本效益措施以防止环境退化的原因。

许多评论家称，预防原则体现了国际习惯法。该原则本质上是要求各国在缺乏科学确定性的条件下，或者避免从事造成损害的活动或者权衡潜在环境损害的利弊并且采取适当的措施减轻预期的环境损害。是否能将预防原则适用于外层空间，国际社会和各个国家回应担心轨道碎片，并已经实施了一系列的减缓措施。这些缓解措施在本部分的其他段落中将讨论到。

3.机构间空间碎片协调委员会（IADC）

IADC已成为防止和减轻轨道碎片的重要国际力量。这是一个关于协调与碎片问题有关活动的政府实体间的国际组织，并且由主要航天国家的空间机构的专家组成。1993年10月，11个国家构成IADC组织，虽然关于轨道碎片问题的双边讨论在之前已经发生。

IADC没有创建约束成员机构的规则。尽管如此，根据其章程，IADC在2002年起草和公布了IADC空间碎片减缓指南。IADC指南以出现在成员机构的国家政策中的根本原则为基础，并以协商一致的方式最终确定。IADC指南鼓励地球轨道的所有使用者在设计新的航天器和运行现行航天器的时候考虑四个基本方面：其一，正常运行过程中碎片释放的限制。其二，在轨碎片破裂可能的最小化。破裂的潜力可以通过采取释放或保护储存能源的措施予以降低，通过持续的监测航天器状况，以及在必要的时候采取行动避免破裂，并通过避免增加其他航天器危险的蓄意破坏。其三，飞行任务后的处理。其四，预防在轨碰撞的发生。

IADC指南，甚至是IADC本身，不是关于轨道碎片问题如何处理的变革。个别的空间国家已经制定了国家规则或政策在不同程度上实现轨道碎片减缓。例如，在宏观层面上，首先出现的美国政策与IADC指南类似。事实上，美国赞同IADC指南并宣称，它正在实施符合指南的国内政策。尽管如此，IADC及其指南在轨道碎片问题领域是一个重要的发展，因为他们将此讨论融入了国际社会并作为COPUOS讨论的推动力量。

4.和平利用外层空间委员会（Committee on the Peaceful Uses of Outer Space-COPUOS）

1957年10月4日，前苏维埃社会主义共和国联盟发射了第一颗人造卫星。外空委作为特设联合国委员会于一年多以后成立。全体委员会及其两个小组委员会、科学和技术小组委员会、法律小组委员会，每年召开一次会议，并在协商一致的基础上进行工作。最初几年，外空委有效运作，并通过法律小组委员会起草了所有5个外空法条约。自从1979年《月球协定》之后，外空委只向大会提出一些不具约束力的原则，其“严重背离以前法律做出的努力”和“反映了一些在空间政治上扮演重要角色的主要成员对于创造过于严苛的空间法体系越来越多的抵触情绪。”外空委关于轨道碎片的讨论反映了外空委自最后一个外空法条约缔结以来，其并无能力迅速和果断地采取相关行动。然而，外空委关注轨道碎片的历史和美国政府关注该问题的时间一样长，但是最近才采取措施解决此问题。2003年，科学与技术小组委员会开始承担修订和更新IADC指南的任务。小组委员会已经先后起草过七项指南以密切跟踪IADC指南的内容，但是却缺乏IADC指南里的具体规定并不包括任何的技术细节。2007年6月，COPUOS通过了该指南。指南指出，所有缔约国应当自愿地适用指南，并且承认：存在一些例外，并且它们在国际法范围内不具有法律约束力。

5.空间中的核动力源

因为在外空中使用放射性材料作为核动力源具有固有的额外风险，联合国大会通过了1992年核动力源原则（NPS），旨在保护地球环境，而不是外空环境。因为该原则确立了指导方针，而不是具有约束力的规则，它们在减缓轨道碎片方面的作用较小。

NPS原则的目的是通过限制在放射性材料的使用数量，来限制在外层空间的放射性材料的数量。NPS原则声明，核反应堆和放射性同位素发电机应当只适用于行星际飞行任务，在“足够高”的地球轨道，或者在卫星系统能够把卫星转移至“足够高”的储存轨道的情况下，在低地轨道区域使用。足够高的轨道是允许核材料在卫星返回地球前不再具有放射性的轨道。轨道也应限制空间任务具有的现有和未来的风险。个别国家和国际社会已经对具有各种技术和法律措施的轨道碎片问题做出回应。

（二）现有法律制度分析

量化现有技术减缓措施的成功水平是很难做到的。对法律制度而言，只有粗略的定性评估是可能的。笔者这一部分考虑到现有制度的效力，得出的结论是：尽管技术解决方案已经足够，但是法律机制仍需改进。像大多数环境问题的法律解决方案一样，轨道碎片的法律解决方案在本质上是技术性的法律只是作为实施实际解决方案的手段，因为法律至多能够允许、鼓励或授权采取技术程序。与设定土壤、水或空气中某种污染物的最高水平的那些规定相类似，轨道碎片的法律解决方案将以技术标准为基础。对在外空的物体加以规制的当前法律制度（除了NPS原则）在轨道碎片被认为构成危险之前就已发展了很长时间。因此，没有专门设计的法律规则来改善现存轨道碎片所产生的威胁。事实上，评论家确认国际法中有关轨道碎片的空白才是主要问题。

1.卫星登记(www.xing528.com)

《登记公约》项下的卫星登记程序只要求极少的信息，并未设定这些信息必须提交的期限。《登记公约》不要求各国分别确认轨道中的每个外空物体，只要求提供那些已在一国国家登记册内的信息。并且《登记公约》允许，但不要求，更新登记册中有关外空物体的信息。所以，信息很快就过时了。联合国登记处不能基于所提供的数据确定任何空间物体的位置，表明物体是否仍然是功能性的，或者列举出特定国家所发射的全部物体。已电子化的联合国登记处可以实现完全的自动化，但没有一个持续性的报告要求，它将总是过时的。各国可以改进《登记公约》并且仍可保护有关敏感的国家安全卫星的信息。这些改革不仅将有助于查明轨道碎片，也可以根据《责任公约》协助解决争端。

2.空间环境的保护

评论家也对缺乏有关明确的、有意义的保护外空环境（的规定）表示失望。《外空条约》第九条规定禁止有害的污染，但也仅仅是一般的、非强制执行的方式。第九条是不切实际的，因为它既缺乏明确性，又缺乏有关争端解决的机制。尽管人们可以对异常危险活动适用第九条，但对空间环境的真正威胁来自“一般的、可接受的空间活动”的累积效应。此外，《责任公约》不能被用作执行《外空条约》第九条的一个机制。尽管《责任公约》的确为外空损害提供了以过错为基础的赔偿制度，但是它仅适用于外空中对空间物体的损害，而并不适用于外空环境本身。

3.责任公约

像其他空间法条约一样，《责任公约》的规定确实无助于规制轨道碎片。虽然事后责任规则能够为减缓轨道碎片创建激励机制，但它们永远不会为此创设义务。各国可能只是忽略规则和承担财政风险，使得责任规则成了预防规则的可怜的替代品。《责任公约》有关外空损害的规定并不是要保护空间环境，因此，基于三个原因不能作为轨道碎片产生的有效威慑力量。

第一，确定损害的原因是很困难的。由于未编目碎片在可跟踪碎片中的比例，无法跟踪的碎片可能会造成大多数的碰撞。因此，受损卫星的运营者往往不知道哪个国家是发射国，也就无法依据《责任公约》提出索赔。

第二，求偿国必须证明其他国家的过错。外层空间对所有国家开放，而且，除地球同步轨道外，一国可以把卫星放在它想放的任何地方，仅仅把卫星放在特定轨道不能被解释为过错行为。因此，当几十年之后在不同国家的空间物体间发生碰撞，那么求偿者也许无法证明过错。IADC和COPUOS的减缓措施为更容易地依据《责任公约》确定过错提供了法律标准。虽然这些技术措施并非要建立一个有约束力的国际规范，但求偿国认为没有遵守公认的减缓标准可以作为过错的证据。因此，在无效载荷和活动的卫星之间发生碰撞的情况下，求偿国可以认为：未能将物体从地球轨道移除或未将其放在处置轨道是一种过错行为。如果损害是由运行中的碎片造成的，而遵守IADC的《减缓指南》可以避免此种损害，则求偿国可以提出类似的论据。另一方面，依据《责任公约》从事行动的国家可以抗辩认为：求偿国没有做出机动构成共同过错，抵消了责任国的过错。

第三，寻求赔偿的国家仍须确立因果关系。然而，由于空间环境具有的独特性质，缺乏“通路规则”，每一个国家都可以合理地主张是其他国家的物体所造成的碰撞。即使当一国能够证明过错，因果关系仍然会是一个困难的障碍。

因为国家很难证明（空间物体的）身份、过错和因果关系，所以《责任公约》在预防和提供救济因轨道碎片所造成的损害方面是无效的。甚至在一个更熟悉的环境里，例如公海，许多因素使得确定因碰撞引发的赔偿更加复杂，创设为外空而设计的国际规则存在困难不足为奇。

4.救济

现行法律制度的另一个潜在问题是救济，或清理外空环境。即使技术上的进步能够带来有效的方法来移除空间碎片，但是现存空间法仍存在重大障碍。为了在碎片数量上取得明显的效果，法律必须授权各国进行此种努力以消除任何碎片，而不仅仅针对那些一国是发射国的碎片。然而，根据《外空条约》和《责任公约》，只有发射国才对空间物体具有管辖权和控制权。因此，没有国家能够移除或改变任何空间物体的轨道，包括碎片，因为它不是经登记国授权的发射国和登记国。因此，评论家认为《外空条约》第八条构成了解决轨道碎片问题的建议解决方案的障碍。但是，公平地说，事实上是技术还无法有效应用降低了这种批评的效应。

5.强制性技术规范

国际社会还没有建立有关碎片减缓措施的具有约束力的技术规则，并且各国已经明确拒绝通过外空委的科技小组委员会建立这样的规则。虽然IADC的《指南》仍存在，但是它们只是建议，并不强迫国家遵守。如果任何有约束力的减缓规则得以建立，那么该进程将从法律小组委员会开始，其已在讨论这个问题。如果法律小组委员会的确可以建立一套规则，基于最近的经验，结果很可能是将一套原则交由联大以付诸行动。然而，联合国的原则通常是不具有约束力的规则。

在过去几十年间曾写过轨道碎片情况的许多法律评论家和科学专家得出的一致结论是，轨道碎片作为一个问题在没有针对其建立技术和法律措施之前将继续恶化下去。因此，多年来，许多评论人士提出了一些具体的改革建议以谋求有所改变。

（三）笔者评析

笔者最后将对改进轨道碎片减缓措施方面的建议进行批判性的分析。虽然，存在对现有法律制度的诸多修改意见，但是它们都不能令人满意。因此，笔者提出了新的建议供法律界考虑。下面笔者将考察由一些评论员对现行法律的修改建议。最激进的建议要求彻底地抛弃现行空间法条约和原则，并开始起草一个全面的条约。另一个建议，也涉及比轨道碎片话题更广泛的问题，建议责任规则应加以修改，以消除或至少统一国际私法。解决轨道碎片具体问题的建议可分为实质性变革，其中大部分涉及修改责任规则和程序性建议。

1.修订的赔偿责任制度

关于改善责任制度最常被提到的想法是：基于市场份额责任基础上的分摊损失理论；建立损害赔偿基金和修改以过错为基础的外空损害标准。笔者从市场份额责任理论开始来评估每一种建议。

市场份额赔偿责任制度基于以下几个原因在外空领域不会产生作用。首先，该建议并未平等对待每个国家。在太空，潜在求偿者与潜在被诉者所用资源是相同的。在通常的市场份额责任制度中，一群制造商生产出对人身或财产造成损害的可相互替代的产品，但是制造商本身却永远不会成为被告。根据管理外空利用的法律，所有的权利和义务都贯穿国家，而非私人实体，这使得国家既是求偿者，又是被告。因此，求偿国的损害将总是被其应负责任的碎片份额而抵消。市场份额体系的目的并不是将求偿者和被告归为一类，然后解决那些实质上是共同过失的问题。该提案强烈地偏向于支持那些已经制造相对较少碎片的国家。因为美国和俄罗斯应当负责的碎片数量，他们不可能恢复超过三分之二的受损卫星的价值。

第二个问题是确定每个国家应负责任的碎片的比例。市场份额理论最早适用于采用合成形式的雌激素的制造商。因为此类物质是可替代的，药剂师例行公事地为从任何制造商所生产的此类药品开出药方。因此，原告无法确定哪个公司对他们造成了损害。美国加州法院创建了一个新的责任理论，所依据的前提是每个制造商将按照其市场份额的比例承担赔偿责任。制药公司的市场份额基于财政和产量记录相对容易确定。轨道碎片更加复杂，但最可信的是，如果仍然不能令人满意，那么解决办法是基于已知的、可追踪的碎片确定市场份额责任方案的“已知和可跟踪”版本。在不知道已知与未知碎片的数量关系的情况下，是不能令人满意的。例如，火箭阶段的爆炸能创造三个可跟踪碎片和1000块小碎片或者可能创造500个可跟踪碎片和1000个小碎片。在后一种情况下，发射国会根据市场份额责任制度承担不成比例的责任，不考虑过错或他们所表现的适当注意。潜在的风险也随着高度而变化。在900千米高度的碎片比在同步轨道上的碎片造成的风险更大。也许最重要的是，许多国家可能会为每一块碎片承担责任。SSN目录确认了只有一个国家应对一个碎片承担责任。现实中，四个或更多的国家应当负同等的责任，建议的市场份额制度未能将这些变量加以考虑。

该建议的第三个问题是未能考虑到自然产生的轨道碎片造成的损害。雌激素案件中的原告仍然必须证明他们的损害是由缺陷产品而非自然原因造成的。对于适用于外空的市场份额赔偿责任制度而言，造成损害的物体的身份必须是未知的。因为身份未知，所以碎片很可能是很小的和无法跟踪的，因此自然碎片（或就此而言，与碎片无关的故障）造成损害的可能性不能排除。损害赔偿不能确定性地与某种类型的人造碎片相联系将远远超出了严格责任的范围。这样的建议更类似于由所有国家，主要是那些进行最多发射的国家承保的卫星保险。出于所有这些原因，该建议没有机会被制造最大的碎片制造者——美国和俄罗斯所接受。没有所有重要航天大国的支持，市场份额赔偿责任制度是不会成功的。

同样的，国家也不可能执行赔偿基金的建议，因为这些建议相当于税款或保险。损害赔偿基金将用于支付来自不明碎片造成的卫星损害。从本质上讲，这些建议都试图将国家不得不向基金支付的数额与所产生的碎片数量相挂钩。至于如何向赔偿基金注入资金的建议，包括把一国的出资以其卫星产生碎片的潜力、每次发射的固定金额或者每次发射成本的固定比例为基础。为了尽快补足拟议的基金库，过去在外空活动频繁的各国（美国和苏联）也许不得不根据其现存碎片的比例弥补款项。

该基金在某种意义上讲是具有惩罚性的，因为它会通过罚款或税收阻止创造新的轨道碎片。一旦建立，该基金将为因不明碎片造成损害的卫星提供保险。航天国家可能不愿意加入这种安排，因为几乎没有国家会认为它对创设其自身保险体制具有最大利益，尤其是考虑到私人保险的实用性。另一个问题是维持资金在适当的水平以支付索赔。至少，市场份额制度会只要求各国在损害实际发生的时候才会支付赔偿。最后，该建议有允许欺诈的可能性。不诚实的国家可以在卫星上安装自毁装置。在接近该卫星使用寿命时，该国会破坏它并要求从基金中获得赔偿。

最后，评论家对当前以过错为基础的赔偿责任制度提出了许多改进建议。有人建议转为严格赔偿责任制度，认为当轨道碎片造成损害的时候，过错责任制度不可行或不公正。其他人赞成对过错责任制度进行修改。例如，在这一制度下，如果一国未能使用处置轨道或其他减缓措施，则对其空间物体所造成的损害应承担责任。一位评论员甚至断言，制造任何轨道碎片都是自身的过失。

将过失的举证责任转移到碎片创造国家可能有效，尤其是考虑到求偿国证明过错的困难性。但是，仅仅是责任规则的小变化不足以限制轨道碎片的问题，预防规则也是必要的。

2.其他实质性提案

多年来评论家提出了各种其他建议，如以条约为基础的产生轨道碎片的要求和创设一个监管机构。有些作者提出了一种环境监管制度，强制要求对每次发射进行环境影响分析。这些计划要求国际上采用的规则与美国国家环境政策法案（NEPA）类似。但是，只有与强有力的执行机制结合，环境影响分析才会产生任何有意义的变革。

关注在僵化条约中被固定化的技术减缓规则的其他评论家则建议设立一个监管机构，以便可以灵活地适应更先进的减缓措施。该机构的组织结构可能类似于国际民用航空组织（ICAO）。另一个以条约为基础的想法只是致力于编纂规则，要求各国互相合作避免轨道碎片产生并通知、协商和与其他国家谈判有关碎片的问题。其他建议也要求制定一个新的条约或修改现有条约。其中一个例子是，允许各国“抛弃”在外空登记处登记的物体，使其随后可以被任何国家从外空挪动或移除。为了鼓励这种做法，没有否定抛弃废弃物体将被解释为责任公约下的自动过失。一个评论家建议，各国应被要求移除无功能卫星并且其他任何国家有权使用自助措施强制执行该规则。

3.程序性建议

另一批学者提出避免创建新条约的解决方案，更倾向于选择联合国大会原则，像IADC《指南》的行为守则，或者其他非正式和自愿的制度。其他人提出了一种混合的办法，提议以非正式的、自愿的制度（软法）开始，并转至框架性公约，将由如技术知识和政治愿望许可的议定书进行修正。

最后一个评论员关注能够产生适当的实质性制度的最佳程序性方法。此种阶段性的办法以调动科学家的政治和科学兴趣为开始，并鼓励发展中国家参与这一进程。下一阶段是利用现有国际空间法规范。最后，作者要求建立一个程序，可以评价各种建议的解决方案，以尽量扩大它们的合法性并提高遵守的可能性。

4.新的建议

各国对科学界关注的轨道碎片问题已经做出回应。IADC《指南》代表的解决方案是目前在技术上可行和可承担的，而且仍然允许最大限度地利用外层空间。主要航天大国已经实施或正在实施他们自己的国家轨道碎片减缓政策或者与IADC《指南》相一致的规则。因此，自从IADC创建以后，评论员的重点已经从“从环境角度探究义务与责任的广泛声明”转移到更为“务实”的讨论。具体来说，该转变已远离事后惩罚措施，而转向通过鼓励各国遵守国际上采用的碎片减缓标准的积极预防机制。外空委决定采用的轨道碎片减缓原则反映了各国处理该问题的强烈愿望，并且是良好的第一步，但还须做得更多。困难不在于对此问题做些什么的愿望，而是采用何种形式的解决办法及如何使大多数国家接受该解决办法。

（1）国际接受的标准

对于国际社会接受的法律（而不是技术）轨道碎片减缓制度而言，该计划必须满足至少五项标准。首先，各国必须交换权利和义务。一些国家得到所有的好处，而另一些国家承担所有义务的单边条约几乎没有机会获得批准。例如，美国在任何时候都不可能批准建立市场份额责任的条约，因为美国获得的，如果有的话，实实在在的好处很少。第二，减缓制度不应在僵化的条约中建立专门的技术规则，因为技术能力的变化速度远远超过了传统条约可以适应的速度。第三，技术要求应当以软目标而不是以硬要求的形式表现，例如，表明所有的GEO卫星应当迁移到足够高的GEO上方的处置轨道，而不是要求所有的GEO卫星保留2%的推进剂以便迁移至处置轨道。第四，该条约应当避免建立像ICAO这样新的、永久性的国际组织，因为各国可能不愿意建立新的国际政府机构。最后，新法律制度的重要因素应当是自愿的，因为某些国家不会愿意放弃他们对外空活动的主权。考虑到这些观念，以条约为基础的解决方案通过几个修改，诸如定义某些术语、设立一个可适应的技术附件、建立一个文件资料库、修改基于过错责任的赔偿规则等就可以实现。

（2）条约的变化

对现有条约进行简单而重大的修改能够完成帮助减少新轨道碎片产生的目标。首先，“外空物体”一词应当明确的解释为它适用于轨道碎片。目前文献中有关轨道碎片的定义可以作为讨论恰当定义的起点。其次，应当鼓励各国采取“一切适当的措施”减少轨道碎片的产生。“一切适当的措施”措辞应当在需要的时候，在审查的技术附件范围内进行定义，并且在不需要所有条约成员国批准的条件下能够灵活修改。技术附件将根据IADC和/或有效载荷的技术文件。技术文件应当包括足够的资料，说明火箭和有效载荷是否符合该条约的技术附件。一国提交的文件可以对社会和其他国家公开，并且为未来解决争端的需要存入档案。再次，最重要的变化是对赔偿责任规则的修改，这将适用于所有国家，除非某些条件得到满足。如果一国基于修改的责任公约要求另一国赔偿其外空损害，适用的过错规则将取决于外空物体的地位和被诉国在发射时是否符合当时存在的技术文件要求。对于两个功能性物体的碰撞，目前《责任公约》的疏忽过错标准应当适用。现实中，这可能意味着任何国家都将因为证明过错的困难而无法得到赔偿。然而，如果被诉国的物体是轨道碎片，且其没有在发射之前提交技术文件或者文件无法证明外空物体符合技术文件要求，那么被诉国对求偿国卫星的损害承担严格责任。最后，如果被诉国的物体确实在发射的时候符合技术文件的要求，那么被诉国不对求偿国承担责任，除非求偿国可以证明被诉国操作外空物体时对潜在的轨道碎片结果存在明显的漠不关心。

（3）改革的基本原理

这项建议采用自愿遵守的鼓励机制，灵活的技术减缓规则，并增加赔偿责任的风险，以帮助减少轨道碎片。一些评论员可能反对此建议，原因是如果一国的碎片对外空损害负有责任，那么他将放弃承担责任，这是不能被接受的。但是放弃是必要的组成部分，因为这是鼓励各国密切关注减少外空碎片的指导方针。平衡成本与利益，鼓励各国减少轨道碎片比建立赔偿责任更加重要。因为这个条约应当交换权利和责任，包括胡萝卜和大棒两个政策。然而，责任豁免是胡萝卜，未遵守条约而承担严格责任是大棒。

提供给适当国际机构的技术文件具有几个功能。首先，他们建立更多的符合减缓规则的鼓励机制，因为当碎片与运动卫星碰撞时，无法提供文件将承担严格责任。其次，因为这些文件是公开检查的，它们将作为符合条约规定的查证。最后，它们是易于存储获得的证据。因为拟议的责任制度取决于卫星的设计和运营是否符合减缓措施，各国符合水平要求的证明也是需要的。因为碰撞可能在发射后几万年或几百万年后都不会发生，存放的支持文件会使得确定责任的过程更加容易。

该建议的成功在很大程度上取决于确认某个特定的碎片以及将它与某发射国家相联系。某种程度上，根据现有SSN是可能的。然而，各国应当继续提高碎片探测、跟踪和确认系统，目标是建立一个有关碎片的易用、实时和计算机化的国际性数据库。此外，它还取决于美国的支持。美国一直是最不愿意讨论改变现有空间法的国家。例如，2006年国家外空政策称，“美国将反对任何寻求禁止或限制美国进入或利用太空活动的新法律制度的发展或其他限制措施。”然而，建议没有限制或修改美国的国防、民用或商业利用外空的活动。相反，它仅仅改变了发生碰撞时确定赔偿责任的标准。它给各国的决定留下完全的灵活性，在个案的基础上，提供什么样的文件。该建议对美国来说是可以接受的，只要提供的建议是小的改变，而不是作为修订现有空间法的重大努力的一部分。