志愿服务概论：培育合法的组织

“合法性”是一个十分复杂的概念，它表明某一事物具有被认可、被接受的基础，是一个在十分广阔的层面上与整体社会秩序相关的问题。这里，重点探讨志愿服务组织法律身份上的合法性。

前面介绍过，和大多数国家不同，我国现行体制对包括志愿服务组织在内的民间组织实行的是双重许可制，通过登记管理机关和业务主管单位分别行使监督管理职能，严格限制民间非营利组织通过登记注册合法化。政府管理非营利组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险，其手段表现为通过双重审批进行准入限制。在跨越合法登记注册的门槛之前，所有的志愿服务组织必须跨越业务主管单位的审批门槛。过度强调登记注册的审批把关，在限制志愿服务组织合法化的同时，忽视了培育发展和监督管理。大量涌现的志愿服务组织纷纷绕开现行法规，使得现行法规的有效性大打折扣，不仅对于各种形式的志愿服务组织起不到应有的约束和监管作用，而且降低了法律应有的尊严，引发了公民不守法的群体行为，这在法治社会是一种具有危害性的现象。

以志愿服务事业起步较早、发展十分活跃的环保志愿服务为例，许多草根环保志愿服务组织就直接面临着合法性难题。根据现行的民间组织法律法规，自下而上的环保志愿服务组织要取得合法的身份和开展活动，首先必须找到业务主管部门，然后才能在民政部门登记注册。没有合法身份的志愿服务组织不仅客观上随时面临被取缔的可能，更难以从政府、企业甚至社会中获取资源。然而，由于作为自下而上志愿服务组织的业务主管部门不仅要承担政治等各方面的责任，而且业务主管部门通常难以从中获得更多的利益，因此，政府部门通常不愿意作为自下而上志愿服务组织的业务主管部门。在这种情况下，自下而上志愿服务组织便很难取得合法的身份，获得生存发展的空间。

针对这种情况，2010年环保部专门下发《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，指出: “坚持政府扶持、社会参与、民间自愿的方针，推动环保社会组织健康、有序发展。”“各级环保部门要解放思想，高度重视环保社会组织的发展和管理，进一步转变思想观念，努力为环保社会组织的公益活动提供力所能及的支持。”[2]

综合考量各国对非营利组织采取的管理方式，政府对志愿服务组织采取一定宽容的“部分许可”或“部分登记”制度，是一种在政策上易于被采纳的方式。这样的方式可在一定程度上维持国家控制和结社自由之间的平衡，不失为一种可行性很高的选择。(www.xing528.com)

首先，政府许可权的范围不能过大，且应采取列举的形式，而不应当采取概括的形式。具体来讲，许可一般应仅限于税收许可、国外志愿服务组织活动的许可、政治组织的许可等。一个无法忽视的事实是，政府对民间组织成立设置过高的门槛也是非法民间组织和秘密会社存在的一个成因。

其次，登记程序的透明性限制，程序的功能之一在于引导和限制。不透明的程序不但无法实现引导公众行动、限制政府恣意的目的，而且会增加当事人的登记成本，同时为政府工作人员的寻租活动创造机会。具体来讲主要注意: 登记的条件应当明确具体，不应包括含糊和登记机关可任意解释的空间; 登记过程应尽可能简单、简短，避免登记机关通过拖延，增加登记要件的方式来打压志愿服务组织的成立[3]。

最后，登记应当和许可分清。对于一般的、不需要许可的志愿服务组织，直接由登记机关登记，并且只要组织具备了登记的基本条件，就应当予以登记。对于需要经过许可的志愿服务组织，在取得许可机关的许可后，只要符合登记条件的，也应当予以登记。这样区别的目的是减少许可和登记之间的摩擦，避免双重许可，从而减轻志愿服务组织在成立时的负担。

基于以上认识，近年来许多地方政府尝试探索管理体制的改革创新，出现了备案制试点、枢纽式管理等新的制度形式。2009年民政部和深圳市通过“部市协议”尝试在深圳市进行改革双重管理体制的试点。深圳选择敏感度较低、风险较小领域的行业协会作为突破口，用三个“半步走”，建立起社会组织直接由民政部门登记的管理体制。从“双重管理”变“一元管理”后，深圳社会组织数量显著增加。2002年，深圳市社会组织有1486家，截至2010年6月，已增长到3862家，涵盖工商经济、科学研究、社会事业、慈善等各个领域。深圳每万人拥有社会组织数量达4.2个，大大高于全国每万人拥有2.7个社会组织的整体水平。