中欧关系与香港回归：代议政治体制的推行

1992年4月24日，英国首相梅杰在伦敦宣布，任命保守党主席克里斯托弗·帕腾接替卫奕信，担任香港第28任，也是英国统治下的最后一任港督。克里斯托弗·帕腾后来抵香港上任后取中文名为彭定康。

在此半个月前英国刚举行大选，保守党以微弱多数取胜，梅杰继续担任首相。

在这次选举中，七名曾经在上届保守党政府担任过副大臣或以上职务的保守党议员落选，其中包括彭定康。在英国，按照规定，在政府担任副大臣以上职务的，必须先当选为下院议员，否则就不能担任。彭定康作为保守党主席，为保守党在这次大选中险胜立下了汗马功劳，而且他同梅杰和赫德关系密切，本应“论功行赏”，安排他出任内阁大臣。可是现在他因落选议员，如何为他做出安排就成了一个问题。据英国报纸透露，梅杰首相曾劝说其他的议员让出席位给彭定康，但当即遭到有关议员的拒绝。在这种情况下，梅杰不得不另想他法。

据说，早在撒切尔夫人1990年11月辞去首相职务之前，保守党领导层曾经议论过，1997年将香港交还中国之前，要打破过去由职业外交官担任港督的惯例，改派一位政治人物去担任英国统治下的最后一任香港总督。这是参照“二战”后英国撤出有关殖民地时的做法而提出的意见。20世纪40年代英派“二战”期间曾任东南亚战区最高指挥官的蒙巴顿勋爵去印度，60年代派丘吉尔的女婿、英驻法大使索姆斯去南罗得西亚，并在撤出这两地之前搞所谓“还政于民”。在英国看来，这是一条“成功”的经验。英国保守党领导层认为，鉴于香港交还中国前形势复杂，职业外交官任港督对华态度“太软”，难以驾驭复杂的局势，必须派一位强势的政治人物去坐镇。而彭定康当时正无其他合适的安排，于是他们就想到要派彭定康去香港。

彭定康于1979年起当选为下院议员，开始从政；1979—1981年先后担任兰开斯特公爵郡大臣和社会事务大臣的议会私人秘书；1983年起先后任教育科学国务大臣和海外发展国务大臣；1989年任环境大臣；1990年11月梅杰取代撒切尔夫人出任首相后，任命彭定康为保守党主席。梅杰是保守党领袖，是保守党的一把手，而保守党主席主要负责该党的组织工作，这个职位相当于一个内阁大臣的级别。

英大选第二天，时任副督导长的顾立德同梅杰首相商议，并由顾立德出面就派其出任港督一事征求彭定康本人的意见，彭定康欣然接受。

梅杰首相在宣布对彭定康的任命时说，“管理好到1997年的过渡时期，从而确保香港的自由、稳定与繁荣，是政府最为优先考虑的问题之一，而克里斯托弗·帕腾先生（彭定康）是最为合适的港督人选”。

我们敏锐地注意到，梅杰首相这段简短的讲话中出现了新的提法。中英联合声明中的标准措辞是，在香港的过渡时期内，“英国政府负责香港的行政管理，以维护和保持香港的经济繁荣和社会稳定”，也可简称为维持香港的繁荣和稳定。现在英方在“繁荣和稳定”之前加上了“自由”一词。

5月中旬我在北京会见英方一位高级官员时，对英方言论中这一超越联合声明、不符合双方通常用语的新提法表示关注，希望英方予以澄清。英方这位负责官员解释说，英方使用“自由”一词，没有任何其他用意。我表示，既然如此，希望英方还是回到“维持香港繁荣与稳定”的惯常提法，以免误解。以后事态的发展表明，英方使用的“自由”这一新的提法，并不是没有其他用意，而是有明显的意图。

7月上旬，我应邀访问英国。这次访英，香港政治体制发展问题将是一个重点议题。

在香港政治体制发展的问题上，中英双方一直存在着分歧和矛盾，不断进行争论和斗争，但迄今为止，在中英总体关系良好的情况下，双方还是能通过商谈就一些具体问题达成妥协，基本维持合作的局面。

英国方面早就有在撤出香港之前推行代议政治体制的打算和谋划。

英国为维持它对香港的殖民统治，一直在香港实行以行政为主导的政治体制，通过任命总督来管理香港。长期以来，总督管制香港主要依靠五大系统：一是行政局和立法局这两个决策咨询机构；二是以布政司为首的行政系统，布政司为总督的首席政策顾问；三是以首席检察司为首的司法部门和各级法庭；四是直接对总督负责的包括廉政专员公署在内的监察系统；五是总督象征性统率但实际上直接受英国防部指挥的英军驻港司令部。

以行政为主导体现在各个方面。在行政与立法的关系上，立法局在名称上是“立法局”，但实际上只是在立法方面向总督提供意见的咨询机构。它协助总督立法，参与法案的辩论和审议，立法权则属于总督。总督担任立法局的主席，决定召开会议和议程。法案的动议权在行政局或布政司。法案须由总督批准。立法局的议员全部由总督委任，总督有权解散立法局。

从这种政治体制的实际运作来看，总督权力高度集中，独揽行政、立法、司法大权于一身，总督发号施令，全港听命于港督，港督听命于英国政府。这种政治体制有利于维持英国对香港的统治。

然而，就在中英两国政府就解决香港问题达成协议、于1984年12月正式签署联合声明、英国承诺于1997年将香港交还中国的时候，港英政府于当年11月提出了推行代议政治体制的白皮书，其目的是要对香港的政治体制实行改革，改变立法局作为咨询机构的性质，使香港由行政主导逐步改变为立法主导；逐步减少和取消对立法局议员的委任制，改为由选举产生，最终搞“还政于港”，而不是“还政于中国”。白皮书明确提出，其主要目标是要“逐步建立一个能更直接向港人负责而又稳固地立根于香港的代议政治体制”。为此，白皮书提出，1985年第一次实行立法局部分议员通过功能组别间接选举产生，计划于1991年引进立法局部分议员分地区直接选举产生。

中英联合声明签署后，中国方面着手起草和制定香港基本法。中方反复向英方表示，将来香港特别行政区的政治体制，必须由香港基本法来加以规定。现在的香港政治体制不应做大的变动，所进行的政治体制改革应该同基本法相衔接。在基本法定案之前，中方反对在香港立法局搞直接选举。英方如果想使现在做出的改变在1997年后继续存在下去，就要先同中方商量并取得中方的同意。目前基本法正在制定中，等到基本法确定了以后再来进行政治体制改革也不晚。

然而，英方却有自己的既定打算。它想加紧推行政治体制改革，造成既成事实，以便对香港基本法的制定施加影响，使其设计的那一套政治体制改革延续到1997年之后。

中方从1985年7月至1990年初经过4年零8个月的紧张工作，在广泛征求港人意见的基础上，制定了香港基本法草案。基本法草案将我国在香港实行“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针用基本法律的形式规定下来。基本法草案为香港特别行政区设计了符合“一国两制”方针、以行政为主导的政治体制。这种政治体制以保障香港稳定繁荣为目的，它兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展。它既保持原有政治体制中行之有效的部分，又能循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。根据这一总的精神，基本法草案对香港特区与中央的关系，香港特区行政、立法、司法这三者之间的相互关系、行政长官和立法会产生办法等都做出了具体规定。

在基本法草案起草过程中，中方通过各种渠道同英方进行了沟通。双方在不同级别上就1997年前后政治体制衔接问题进行了频繁的接触和磋商，双方就立法机构坐“直通车”过渡的问题达成谅解和默契。为此，基本法起草委员会对港英最后一届立法局过渡为香港特区第一届立法会做出了设计。英方多次向中方承诺要与基本法相衔接。

1989年北京政治风波后，英方突然改变态度，提高了要价。英方向中方提出，要求修改基本法草案中关于在香港驻军的条款。中方把英方这一无理要求坚决顶了回去，强调指出，在香港驻军是中国的主权，已写入基本法，这是已经解决的问题，不应再提出来讨论。

英方又以“民意”为借口，向中方提出，要求增加立法局直选议员的名额。坚持要求将1991年立法局直选议席由10席增至20席，1995年再增至24席。

当时，香港基本法草案已处于即将定案的关键时刻。为此中英双方又就立法局政治体制衔接问题进行了紧急磋商。

1990年1—2月，钱其琛外长同英国外交大臣赫德通过互换七封书信的方式进行磋商。中方做出了让步，提出1991年立法局直选席位为15席，1997年为20席。

英方坚持1991年立法局直选议席不能低于18席，并要求1997年香港特别行政区第一届立法会直选议席为24席。

中方基于基本法起草委员会达成的共识，即香港的民主发展应遵循循序渐进的原则，提出1997年立法局直选议席为20席，1999年为24席，2003年达到立法会全部议席的一半即30席。

1990年1月20日，钱其琛外长在给英国外交大臣赫德的书面信息中明确表示，“为了实现1997年前后政治体制上的衔接和政权交接的平衡过渡，中方愿意考虑英方把1991年立法局直选议席从15名增至18名的想法”。

2月12日，赫德在给钱外长的书面信息中写道：“我现在准备就以下文字同中国政府确认一项谅解。如果基本法最后文本中规定香港特别行政区立法机关的直选议席1997年为20席，1999年为24席，2003年为30席，英国政府准备于1991年实行直选时把直选席位限制在18席。”这样中英双方就直选议席达成了谅解。关于立法局选举委员会组成的成分和比例，钱外长于2月8日在给赫德的答复中明确表示，“只能按照基本法草案附件一第二款所规定的成分和比例，因为附件一在起草委员会第八次全体会议已获全体委员三分之二的多数通过”。

2月12日，赫德在给钱外长的书面信息中确认：“我原则同意你提出的成立选举委员会的安排。这一选举委员会可于1995年成立。”英方在这一书面信息中明确表示，双方在选举委员会问题上的合作已无障碍。这样，在基本法草案最后定案之前，中英双方已就香港立法机关政治体制发展的进度正式达成了协议和谅解。

1990年4月4日，《香港基本法》经第七届全国人大第三次会议批准后正式颁布。

同时，第七届全国人大第三次会议就香港特区第一届政府和立法会产生办法做出决定。规定香港特别行政区第一届立法会由60人组成，其中分区直选产生议员20人，选举委员会产生议员10人，功能团体选举产生议员30人。该决定还就“直通车”安排即原香港最后一届立法局议员符合一定条件者过渡为香港特区第一届立法会议员做出了具体规定。

1990年4月5日，英国外交部发表声明说，基本法为香港将来作为中华人民共和国特别行政区奠定了基础。在基本法草拟期间，英国政府与中国当局进行了细致而周密的讨论，修改了其中许多条文。英国政府总的认为，基本法依照了中英联合声明的规定，采纳了联合声明的内容，虽然其中某些条文无可避免地不能与英国政府的意见一致，但该项写法已经反映了联合声明的精神。(www.xing528.com)

1990年4月18日，英国政府向议会提交白皮书，赫德在白皮书前言中说，“香港立法局会在1991年引入18个直选议席”，基本法亦对1997年后的香港特区第一、第二、第三届立法会直选议席做出规定。这些结果可确保我们设立的制度会顺利延续，并在1997年后继续发展，因而可以消除有关前途的一项主要隐虑。

1991年9月，港督委任17名立法局议员，首次举行立法局分区直选，选举产生18名议员。

可是就在这时，英方又节外生枝，提出要加快香港政治体制改革的步伐，向中方提出增加1995年香港立法局直选议席的要求。中方指出，基本法已对第一届立法会直选议席做出了规定，不可能再改。

我正是在这样的背景下，动身前往英国访问的。

1992年7月6—9日，我访问英国，那是英国一年中最好的季节，阳光明媚，蓝蓝的天空飘着朵朵白云。在从下榻的旅馆去外交部途经海德公园时，我从车窗里看到不少人只穿着内衣内裤躺在草地上晒太阳。

我在英国外交部同英外交国务大臣顾立德会谈，并出席了他在家中为我举行的晚宴。

顾立德从1984年起先后担任能源部政务次官、保守党督导员和副督导长；1992年4月大选保守党取胜连任后，顾立德升任外交国务大臣，主管中国和香港事务；1995年7月英内阁改组后，顾立德升任政府督导长。在他任外交国务大臣的这几年时间里，我同他打交道比较多。

在同顾立德会谈和晚宴交谈中，我向他提出，1995年香港立法局选举关系到能否坐“直通车”跨越1997年的问题。中英双方必须就此进行磋商并取得一致。顾立德告诉我，英方将在今年晚些时候或明年初就此同中方磋商。顾立德一方面乐观地认为，今后五年在英国同中国合作实现香港平稳过渡的问题上，他看不出有什么大的困难和问题；另一方面，他又表示，鉴于1989年的事情以及中国情况的变化，英国议会有少数人批评英国政府1984年同中国达成的协议是对英国利益的出卖。目前保守党政府在议会只有21席的微弱优势，工党和保守党少数极右势力可能会要求加快香港民主化的进程，增加直选席位。针对他所说，我向他简要介绍了我国国内经济持续发展、政局稳定的情况，然后指出，基本法已对香港回归祖国后特区新一届立法会直选议席做出规定，这一点不可能变更，也是不容讨论的。英方任何想要改变1995年立法局直选议席数目的想法都是不能接受的。英国国内党派之争不应也不能影响中英两国之间达成的国际谅解和协议。

在会见英国外交大臣赫德时，我向赫德强调，香港政治体制发展应考虑如何有利于香港的繁荣稳定和1997年平稳过渡，希望英方对此采取谨慎态度。赫德则向我强调他对彭定康的支持。他说，港督彭定康有很高的政治地位，是梅杰首相和他本人的好朋友，彭定康所做出的决定将是有充分根据的。显然，赫德是在为彭定康造势。

在伦敦会谈会见活动后，英方安排我去巴斯参观。此地因保存了古罗马人占领英国期间于公元一世纪建造的罗马浴池遗迹而闻名。巴斯（Bath）的英文就是浴池。如今这是一座美丽的旅游城市。事有湊巧，这里也正是彭定康不久前落选的选区。巴斯市市长会见我时，漫不经心地提到了这一点。当时彭定康被任命为港督的消息已经公布。这位市长以英国人惯有的幽默对我说，我们巴斯不要克里斯托弗·帕腾，把他送到香港去了。我也一听了之。

就在我结束对英国访问的那一天，即1992年7月9日，彭定康飞抵香港走马上任。

彭定康上任伊始，雄心勃勃，走街串巷，四处视察。他采用“彭定康”的中文名字，寓有“稳定、安康”之意，以争取港人的好感。可是这一切都是为了大显身手，改变同中国在香港问题上的合作转而推行对抗的方针所做的铺垫。此后他在香港任职的5年，给香港带去的却不是稳定和安康，而是动荡和不安。

彭定康经过短短几个月的策划，就于10月7日提出长达3万多字洋洋洒洒的施政报告，抛出了香港政治体制改革的方案。这个方案是要对当时香港的政治体制做出重大变动。立法局一直是港督的咨询机构，港督兼任立法局主席（1991年立法局议员总共60名，其中：港督兼任立法局主席，布政司、财政司和律政司为当然官守议员；港督委任17名议员；功能团体产生21名议员；分地区直接选举产生18名议员）。而彭定康的政改方案拟改变立法局长期以来作为港督咨询机构的性质，赋予立法局更大的权力。港督不再兼任立法局主席，立法局主席改由议员互选产生；改变原来的一部分立法局议员既担任官守议员同时担任行政局议员的制度，而使两者完全分开；立法局总数60名议员中，完全取消委任议员，除按规定20名议员由分地区直接选举产生外，其余40名由功能组别和选举委员会产生的议员，原本均应由间接选举产生，现都改为由变相的直接选举产生。

彭定康政改方案提出功能团体的选举要全部取消法团投票，改为个人投票；功能团体的选民范围扩大至全香港的工作人口。这样就把功能团体这一间接选举变成分行业的直接选举。对于1995年选举委员会的组成和比例，中英两国曾达成过明确的协议，基本法已对此做出规定，现在彭定康政改方案改变了基本法规定的并经两国外长确认的选举委员会的组成，提出选举委员会“全部或大部分委员由直接选举产生的区议员出任”。这就是说，本应由间接选举产生的功能团体和选举委员会产生的议员，也改为由变相的直接选举产生。立法局原应三分之一议员由直选产生，现在变成全部60名议员都由直选或变相的直接选举产生。

此外，彭定康的政改方案还提出取消香港区域组织的委任制，改为全部由直接选举产生；扩大区议会的职权，改变区域组织的非政权性质和职能。

在彭定康政改方案公布之前，英外交大臣赫德在纽约曾向钱其琛外长做了简要通报，并在北京向中方提交了文本。中方明确表示，对1995年立法局选举安排，必须先经双方磋商并取得一致，并应与基本法相衔接。但英方不顾中方的反对，仍然执意发布。

在彭定康政改方案发表后，中方立即做出反应，表示强烈反对。我们把这个方案概括为“三违反”，即违反中英联合声明，违反与基本法相衔接的原则，违反双方过去已达成的协议和谅解。我们严肃地指出，这个方案从内容到提出的方式，都是“三违反”。

1984年签署的中英联合声明规定，中英两国政府要加强合作，共同审议为1997年顺利过渡所要采取的措施。彭定康的政改方案涉及1997年顺利过渡的问题，它没有同中方磋商就单方面提出，所以它违反了中英联合声明的有关规定。

中英双方曾就香港政治体制发展的具体问题进行过反复磋商。英方多次向中方承诺要使1997年前香港的政治体制发展同中方制定的香港基本法相衔接。《香港基本法》已于1990年4月颁布。基本法和中国全国人大有关决定已对香港回归祖国后第一、第二、第三届立法会直选议员逐步增加的具体比例和议席数做出规定。而彭定康的政改方案却要对香港政治体制做出急剧改变，这就同基本法无法衔接。英方违反了它的承诺。

彭定康的政改方案违反了中英双方已经达成的协议和谅解，特别是违反了钱其琛外长和赫德外交大臣于1990年初通过互换七封信件，就香港立法局直选议席数目和选举委员会组成达成的协议。双方曾同意1997年前香港立法局60名议席中直选议席为20席。

彭定康提出的政改方案，不仅要推翻两国外长于1990年达成的协议和谅解，而且对1995年整个立法局选举完全做了另一番设计。它要把立法局全部议员变为全面由直接（或变相直接）选举产生。这其中大有文章。

中方是赞成在香港发展民主的，同时，中方认为，发展民主要按照基本法规定，从香港的实际情况出发，遵守循序渐进的原则，只有这样才有利于维护香港的繁荣与稳定。而彭定康的“三违反”的政改方案，要对香港政治体制做出急剧的变动，不仅不能与基本法相衔接，而且为平稳过渡制造障碍和混乱，不利于香港的繁荣和稳定。人们会问，如果英方搞民主是真正为了香港好，为什么在它统治香港150多年的时间里不搞民主，直到它撤出香港之前才忽然发起“慈悲”，大搞“民主”。这是值得人们深思的。

彭定康打算在1995年对香港立法局全体议员都实行全面的变相的直选。英方的意图是要通过这一举措，扩大立法局的权力，提高立法局的地位，将香港以行政为主导的政治体制，逐步蜕变成立法主导，把它强加于中方，企图以此来制约1997年香港回归祖国后香港特区的行政当局，造成一个英方可继续施加影响而我国中央政府不易驾驭的局面，甚至企图最终把香港变成一个独立或半独立的政治实体。这是一个包含着险恶用心的计划。中方当然决不能同意和接受。这意味着一场严重的冲突已不可避免。

彭定康抛出政改方案两周后，于1992年10月21日至22日访问北京。他的如意算盘是以提出政改方案的既成事实来迫使中方接受，要中方以他的方案为基础，提出反建议。他到北京后先同国务院港澳事务办公室主任鲁平会谈，接着同我会谈，最后由钱其琛国务委员兼外长会见。

22日上午，我在钓鱼台国宾馆同彭定康会谈时，阐述了我们对香港政治体制发展的立场。指出他的施政报告提出要对香港现行政治体制做出重大的改变，这既不符合中英联合声明的有关规定和精神，也同基本法不衔接，还违反了双方过去已经达成的谅解和英方的承诺。彭定康为他的政改方案进行了辩解。他说，在中方不同意增加立法局直选议席比例的情况下，他报告的建议就是要寻找其他解决办法。我对他的这一说法进行了批驳。他还说，这是为了尊重民意。我当即指出，什么是香港真正的民意？连彭定康本人在施政报告中也承认，香港大多数居民都希望同基本法相衔接，这就是大多数港人的民意。要说尊重民意，就应该尊重这个民意。我还对他如一意孤行可能产生的严重后果提出警告。双方会谈气氛紧张，谈得很僵。

会谈后我设午宴招待他，席间双方又继续进行激烈的争论。他说，他不能接受中方关于他的方案是“三违反”的说法，他对中方这种说法“感到厌烦”。他这样说是很不礼貌的。我也毫不客气地回敬他说，近几年来，我们对英方在执行中英联合声明过程中一再节外生枝的做法也确实“感到厌烦”。这顿午餐最后不欢而散。

当天下午，钱其琛外长会见彭定康，我陪见。彭定康说，这两天会谈中方的同事已坚定而有礼貌地表示反对他的建议。钱外长表示，鲁平主任和姜恩柱副外长所谈的都是中国政府的立场。彭定康又说，他乐意继续同中方讨论，唯一的时间限制是明年春天要进行立法方面的工作。在这里，他就同中方讨论的时间提出了限期。钱外长会见外宾时经常面带微笑，这一次态度很严肃，一针见血地指出，现在的问题是，港英当局提出的一些计划对中英合作提出了挑战，阁下说，明春是个限期，到时候就要执行了，这样就没有什么合作可言了。钱外长直截了当地警告他，双方是继续进行合作，还是分道扬镳，这是应该严肃考虑的问题。我们不希望对抗，而希望合作，但我们不能为了合作而合作，完全按照港英政府安排好的日程表和议程行事。钱外长这番话明确拒绝了彭定康企图安排的议程和限期。钱外长还进一步指出，港英政府如果坚持这样做，中方就只好另起炉灶，这是中方的底线。钱外长这里所说的另起炉灶，是指中方拒绝接受英方搞的立法局选举，香港回归祖国时将把它推倒重来，按照香港基本法的规定来组建香港特区第一届立法会。

这里我还要提及一个细节。彭定康上任前连必需的功课都未做好，这是令人吃惊的。彭定康在他的回忆录里承认，他提出政改方案之前，并不了解中英两国外长已于1990年初就香港1997年政治体制发展衔接问题互换书面信件，直到他北京之行前夕才得知此事。他责怪英国外交部和他身边官员事先没有向他介绍。他说，这一疏忽使他失了分，但又诡辩称，这七封信件并不表示中英双方就有关问题达成了协议和谅解。

彭定康在北京碰了壁，他的如意算盘落了空。第二天，英国报纸评论说，彭定康在北京受到了冷遇。港督以往访京，通常会受到中国总理的接见，这次李鹏总理没有会见。彭定康此次北京之行失败，英中在香港问题上陷入了外交僵局。

彭定康北京之行失败后，他极力为自己的政改方案辩解，否认他的政改方案是“三违反”，否认英国曾就1995年立法局选举问题与中方达成过协议，并公开歪曲事实。为了澄清事实，让世人了解事实真相，中方不得不于1992年10月28日公布了1990年初两国外长就“九七”前香港政治体制衔接等问题进行磋商的七封信件。